纳税评估工作的现状和对策

    纳税评估作为一种税收中期监控的有效管理手段，在现代税收征管过程中，发挥的作用越来越大，在提高征管质量，优化新征管模式方面展现出独特的优势。当前，随着全球经济化、信息化的迅猛发展，税收征管改革进一步深化，作为深化改革的新生事物，纳税评估的发展也面临新的机遇和挑战。如何正确认识和开展纳税评估工作，使其更好地为深化税收征管服务，已是当今摆在我们面前的重要问题，现对纳税评估工作运行初期存在的一些亟待解决的问题做一探讨。

纳税评估工作的现状
    纳税评估在本局运行三个季度来，对提高税务机关的税源监控能力，增强管理信息的综合利用效果，降低异常申报率，堵塞管理漏洞，起到了积极的作用。但从4月份本局组建评估科以来，在许多政策性的问题未明确前，一直在不断的摸索中前行，其中不乏困惑和疑点。

    1、评估人员的素质参差不齐，直接约束了纳税评估工作的质量和效率。根据“纳税评估是指利用信息化手段对纳税人申报资料的真实性、准确性、合法性，进行审核，进行纳税人依法纳税的程度和信誉等级作出评价、提出处理意见的综合性管理工作。”从这个定义我们可以看出，要想对纳税人的纳税真实程度作出客观的评估，除了对纳税人真实申报资料的全面掌握外，还要求评估人员有较高的判断能力，不仅要吃透税收政策法规、税收理论，还要掌握会计实务、计算机操作技能，就目前而言，我们诸暨市局的纳税评估人员都是从管理、征收、稽查等科室抽调出来的，以前所从事的工种较为单一，从2003年4月组建评估科以来，未接受过专业的系统性的评估技能培训和软件操作培训。再则，按纳税评估的手段，要求“增值税纳税评估工作过程中，不宜调账，不宜实地核查”,只能足不出户，以案头稽核为主。如果对企业的生产流程，财务状况不甚了解，又不精通财会知识，拿起报表、资料一看，真正是一个丈二和尚——摸不着头脑，何况，现在的企业财务人员素质越来越高，即使想偷、漏税，他们所使用的手段也更加隐蔽，如果评估人员要想光从有限的涉税信息中找出什么蛛丝马迹，挖出深层次的问题，那也是相当困难的事情。事实也证明，其实评估入库的税款，基本上是企业自查自纠税款，而不是真正由评估人员“评估”出来的税款，使评估工作停留在看看表，对对数的浅层次上，评估工作的中期监督工作没有充分发挥。

    2、信息来源渠道较窄，信息量较少，直接影响纳税评估工作质量。首先，纳税评估资料直接取自纳税人所提供的资料，如果没有横向的比较，如企业向银行、客户、海关等部门提供的资料，信息的严重不对称，造成评估人员无法判断这些资料的真实性与完整性。如果一个企业存在故意偷、漏税意向，在实现销售收入的时候不需要向客户开具有效的税务发票，在向税务机关申报时，该企业也不可能提供相应的申报资料，税务机关也就无从知晓。何况我们习惯于用税负这个指数去衡量一个企业在整个行业当中是否异常，但遗憾的是，如果某企业的应纳税销售额与进项税额都不真实，而税负达到了同行业的平均税负，我们可不可以说，这个企业的纳税申报情况是真实的呢？当然，纳税评估不能够象稽查那样有较为完备的稽查手段，那么，在这些不真实的信息资料引导下，又如何得出真实、客观的评估结论？这或许是当前纳税评估工作当中最为困惑的一个问题。

    3、纳税评估软件存在一定的缺陷以及软件无法触及的问题。其一，增值税纳税评估系统现有的应用软件是由浙江航天金穗科技有限公司开发的评估系统，仅限于一般纳税人使用，且适宜于行业评估，而不适用于多行业评估。根据省局要求，专项检查前必须进行纳税评估，但专项检查有时往往不分行业，因此，在操作上难度较大。其二，所得税的评估要运行CTAIS1.05版的纳税评估软件，但所得税评估项目建立权限在绍兴市局，也就是说，下面的县（市）局无权下达所得税评估任务，造成一个企业各税种评估的分离，所以经常会出现这样的现象：一个企业的某一年度增值税已评估，但由于所得税评估任务未下达，到时，还必须再进行所得税评估，也就是说，一个企业的增值税与所得税如果都由国税部门征收的话，对该企业评估人员就要评估两次，进入两套软件操作系统，进行独立操作。另外，增值税评估软件对内部各个环节传递审批都没有制约装置，
CTAIS1.05所得税评估软件则对权限限制过严，且不设制纠错功能，如果出现失误或操作过程当中突然断电现象，那评估资料就无从查找，评估人员根本没有着力点，必须要通过绍兴市局的后台操作，所以应用起来不是很科学。另外，以软件为基础的评估，依托计算机分析只能解决一些共性问题，面对不同行业、不同工艺流程、不向营销模式、不同财务核算制度、不同的企业规模、不同的附加税值水平和不同的税收处理方式，软件设计往往无能为力。

4、纳税评估当中发现违法行为的处理权限问题，以及评估部门是否有权将税款直接入库的权利问题。在纳税评估工作中允许评估环节让企业以自查申报的方式补缴税款，极易在实际工作中造成和稽查的执法权力错位。总局关于商贸企业评估的文件中明确规定在评估中“其中任何一项内容属于异常，即须移送稽查部门进行检查。”并未赋予在评估环节入库的权力，但对于纳税人的“非故意偷、漏税”行为，评估人员应当给予纳税人自查自纠的机会，即只要是纳税人不是态度恶劣或评估人员有理由认为企业有异常申报现象而企业拒不承认的除外，实际上都可以认为是自查自纠税款，在评估环节入库后不存在罚款的问题，这也是税务机关认为最有亲和力的一种方式。但如何客观判断企业是人为的“偷税”或非主观意愿上的偷税？且是否不论税额多少，一律由评估来入库，免除扰乱税收秩序所应受到的处罚，哪怕是涉及到十万、百万、甚至是上千万的税款，都可以免于行政处罚，免于移送司法机关？这一点是否会与《征管法》的有关意图相违背，相关的规程中都未明确。

5、对评估质量和效率的相关考评，容易使评估工作流于形式或走过场。譬如，本市一般纳税人（包括新批的暂认定一般纳税人）有2600多户，如果按省局对领导班子考核的标准规定至少达到80%的评估面，按增值税作为评估税种，则一年当中将近评估2100户一般纳税人，一个月将近175户，目前诸暨市局的纳税评估人员为12人，每人在一个月当中要评15户企业，需约谈的还必须有两人参加，既要出质量，又要照顾到评估进度，恐怕最后只能是草草收场，不了了之。如果要考虑其他税种，那工作量更是不可设想，工作量之大与人员的严重不足成了一个焦点问题。而且年终各地区为了争先达到评估面100%，不求质量，资料由计算机自动分析，统统走一遍，无异于走马观花，当然，在纳税人当中也会造成负面影响，不利于以后工作的开展。
6、在机构设置上，省局和市局没有设相应的工作机构，不便于上级指导，基层实施单靠评估科自身的力量，难以通过纳税评估达到税收监控的目的。现在的状况是，纳税评估工作由流转税处、征管处、涉外税收管理处、所得税处分别管理，评估任务的下达，增值税一般通过本级的选案办下达，所得税评估任务又由绍兴市局所得税处下达，各个上级部门如果未很好地衔接，就会造成评估工作难以自由调配，有时任务下来时间紧，使干部无所适从，工作处于被动状态。
7、评估部门的定位，应倾向于税务管理、为纳税人服务的位置。从设立评估部门的初衷来看，评估工作着眼于为纳税人提供税收服务，帮助、辅导纳税人提高申报能力，减少因对税收政策了解偏差的处罚风险。从评估工作规程来看，评估干部不能下企业，归根到底是防止因此而产生的行政腐败行为和由此演变成第二稽查，如果真正要起到辅导、帮助纳税人的作用，不了解企业的基本情况与生产流程，就不能对症下药。尽管我们有这么多的企业管理人员，但终究避免不了企业对税收政策、法规的不了解或了解得不透彻，造成税收上申报的偏差，又如何能让评估干部“足不出户”发现企业的什么问题？又如何谈得上辅导企业、优化税收服务呢？何况腐败问题说到底是干部的素质教育问题，与下不下企业没有必然的联系，纳税人就是想要纳税辅导，评估人员出于制度约束，也只能鞭长莫及了。

二、对今后开展纳税评估工作的几点思考
   纳税评估既然是一种税收管理工作，或者说是一种深层次的管理手段，它的实施是为了促进税务机关提高征管质量，减少纳税人过失风险，所以为充分发挥其作用，笔者提出以下几方面建议：
1、强化评估人员的综合素质培训。评估人员不但要了解税收工作本身，而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和特点，掌握审核、评析，测算、取证、质询的全部技能，这要求评估人员飞快提高综合素质，因此不仅要培训税收业务知识，而且要培训财务会计制度、计算机知识、企业生产经营管理、营销方法等，做到干什么，学什么，精什么。在平时，还要评估人员分行业进行一定的调查摸底，找出各行业的征管漏洞，各行各业都有其自身的特点，比如有些行业下脚料的销售数量较大，但企业不用开具发票；有些行业进项发票取得途径不合法。评估人员只有掌握了其行业的特点，再加上精湛的税收知识，才能评出质量、评出水平，不然，只能是宥于对日常指标的比对，做做数字游戏，找不出症结所在。

2、进一步拓宽信息来源渠道，税务机关应积极创造条件，实现与银行、海关、工商等相关部门的联网，开发软件系统，实现信息共享，广泛采集企业经营行为等各方面的信息，为智能化分析、评估提供保障。
3、不断完善、整合评估软件。现有的纳税评估软件是相互分开的两个系统，尤其是增值税评估软件，数据无法直接从CTAIS中导入，有些数据需要进行手工导录入，如果该系统能和所得税评估软件整合，形成各税种一次性的评估，不仅可减少评估人员的重复劳动，还可以减少对企业的人力资源的耗费。同时，增加横向单位信息的导入接口，充分利用社会信息。在所得税的评估软件，要开发一定的纠错功能，允许操作人员在未移送领导审批前纠正错误。
4、加强纳税评估工作规程和制度的完善。在规程中对移送稽查的条件和评估的权限进行进一步的明确，如税额的多少可以由评估入库及发现问题的处理，等等。如果所有企业在稽查前必须经过纳税评估，而评估人员不管是否要移送稽查，一概未进入稽查环节，企业钻了空子，纳税评估工作也成为税务干部违法乱纪的温床。另外，通过纳税评估，企业补税与不补税，或补税多少的随意性较大，事实上背离了依法治税的原则，这些都没有一定的制约措施。
5、对评估工作不作评估户数的量化考核。既然，评估是一种管理行为，更应注重对评估质量的提高、评估手段的更新，若确定评估户数后，为纯粹追求完成该项工作指标，会使得评估质量低下，近乎是资料的搜集和整理工作，未能起到提高征管质量的功能，所以笔者认为有重点地、分行业评估，可能胜于面面俱到。
6、建议推行标准化案卷。按照较规范的操作规程，设置一套切实可行的文书，在评估当中，对相对重要的项目确立为必评项目，要求评估干部在工作中必须涉及这些项目，如增值税一般纳税人的销项问题、进项问题、发票问题等明细项目，所得税评估当中重大的列支项目都应作为必评项目。如果某一企业经过评估，事后发现必评项目中有重大违规现象的，而评估人员在评估当中未涉及的，则要受到相关的过错责任追究。