党政干部经济责任审计机制研究

　　「摘要」实行党政领导干部任期经济责任审计，是促进领导干部廉洁勤政、依法行政的一项基础性机制。我国经济责任审计机制的现实缺陷主要包括立法层次较低，独立性严重缺失；审计标准不规范；执业人员素质偏低；事后处理难；其机制创新在于加快法制化建设进程，建立合理可行的审计规范体系；实施人力资源开发战略，培养高素质的审计专门化人才；客观和公正使用审计成果，努力提高经济责任审计的功效等方面。

　　「关键词」党政领导干部；受托公共经济责任；审计机制

　　随着经济与政治体制改革的深化和法制建设的不断完善，党和政府为加强对各级党政领导干部任期的绩效监督，正确评价其受托公共经济责任的履行情况，决定在全国实行党政领导干部任期经济责任审计，这是在社会主义建设的新时期，促进领导干部廉洁自律、依法行政和有效履行其经济职责的一项创新机制。

　　一、理性分析：党政领导干部经济责任审计机制的涵义和必要性

　　机制（Mechanism），指的是机器的构造与工作原理。在生物学中，机制就是有机体的构造、功能和相互关系。而在经济学和管理学中，由于人的参与，机制表现为“特定权利和义务有机搭配的系统”。根据国内外学者的观点，审计产生的前提条件是存在一种受托经济责任关系（秦荣生，1994）。而经济责任审计的目标是明确或解脱公共受托经济责任。从广义上看，任何一种审计都是经济责任审计；而狭义的经济责任审计，则是特指国家审计机关接受委托或授权，依照相关法规或政策，对政府机关、事业单位和其他有公共资金投入的经济组织或团体的受托公共经济责任的履行情况所进行的一种独立的监督、评价和鉴证活动。根据审计客体的不同性质，我们可以将经济责任审计划分为党政领导干部经济责任审计和其他领导人经济责任审计（李凤鸣、时现，2001）。党政领导干部任期经济责任审计机制主要是指对国家行政机关和事业单位的党政领导干部的公共受托经济责任审计。笔者认为，建立健全这种审计机制，其必要性主要包括：

　　（一）有利于客观评价受托公共经济责任的履行情况

　　建立经济责任审计机制，一方面能够摸清家底，便于继任者了解接任单位的真实情况，明确后任者受托公共责任；另一方面可以明确或解除前任者的受托公共经济责任，便于划清前后任的责任，改变以前“新官不理旧账，旧官一走了之”的不良状况。笔者认为，建立领导干部经济责任审计机制，把领导干部的任期内政绩水平与受托经济责任的履行情况有机结合起来进行考核与评价，可以使那些不懂经济管理的“政治合格型”干部，不得不向“经济管理型”干部转变，也可以使那些“财盲加法盲”的领导干部，向“懂法与守法”理财型干部转变。因此，建立党政干部经济责任审计机制，它可以增强领导干部遵纪守法的自觉性，做到慎用财权，用好财权，理性决策，从而更好地履行受托公共经济责任。

　　（二）有利于完善干部激励与约束机制，正确评价和选聘干部

　　建立领导干部经济责任审计机制，一方面可以明确或解脱领导干部任期内的受托经济责任，另一方面，可以为党政机关组织部门考察干部业绩提供依据。国家审计机关可以采取定性与定量考核指标相结合的原则，对在职者与离任者所在部门或单位财政财务收支的合理性、合法性和效益性，遵守国家财经法纪等情况进行独立、客观和公正的审查，以正确评价党政领导干部的管理绩效。同时，国家审计部门可以严格以法律法规为准绳、以事实为根据，结合领导干部的任期目标，在广泛收集充分、适当证据的基础上，科学地评价领导干部应承担的受托公共经济责任。因此，党政领导干部经济责任审计机制，它有利于完善干部激励与约束机制，正确评价和选聘干部，可以为党政机关组织部门提供了可靠的选人用人的依据，进而为合理选聘与使用优秀干部提供一套全新的标准体系。

　　（三）有利于促进干部勤政廉洁，规范干部行为

　　经济责任审计立足于财政财务收支审计，其审计目标在于查明党政机关领导干部受托公共经济责任的履行情况，其区间涉及党政领导干部整个任职，因而它往往能够及时发现与处理传统的财政财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露和惩治腐败分子。更重要的是，经济责任审计的报告一般直接呈送国家有关主管部门，对于党政干部的违法违纪行为，甚至可以直接移交司法部门。因此，它具有较强的威慑力，可以增强领导干部的责任心。综观中国政府审计发展史，可以看出，经济责任审计对于国家经济的健康运行具有不可估量的功效。因此，我们可以看出，经济责任审计机制有利于促进干部勤政廉洁和规范干部行为。

　　二、先天不足：领导干部经济责任审计机制的现有缺陷剖析

　　领导干部任期经济责任审计实施以来，在各级政府领导下，已取得显著成效。但由于经济责任审计存在起步时间短，相关法律法规不完善，制度不健全等问题，我国现行的党政领导干部任期经济责任审计机制仍存在以下诸多矛盾和不足。

　　（一）立法层次较低

　　目前指导党政领导干部经济责任审计最有权威或层次最高的法规性文件是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《审计署关于任期经济责任审计的实施细则》、《五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等几个法规性文件，这些法规性文件不仅立法层次不高，而且也不具备立法的特征。以此同时，目前《中华人民共和国审计法》中没有涉及经济责任审计的内容，其他有关经济责任审计的法规文件对经济责任审计工作程序、审计报告、审计技术方法、职责权限和法律责任的规定不全面，其要求与常规审计没有区别，特点不鲜明。由于经济责任审计立法层次不高，因此，国家审计机关很难依法审计，其实际效果大受制约。

　　（二）独立性严重缺失

　　目前，由于经济责任审计主要由国家审计机关公务员进行，而审计结果又要向各级地方部门报告，他们想要独立、客观和公正地评价地方党政领导干部受托公共责任的履行情况，存在诸多现实难题。其原因是作为经济责任审计主体的政府审计机关实行的是双重管理体制，隶属于政府，在体制上先天不足，暂时还属于单向独立，因此，审计机关发表审计意见时难免受到有关政府部门领导的影响和干扰。由于某些地方领导干部的独断专行和百般刁难，经济责任审计中发现的问题往往被部分和全部隐瞒，导致审计结果处理难。由于独立性的严重缺失，在这种制度环境下对领导干部公共受托经济责任的评价自然效果较差。