绩效审计研究

　　所谓绩效审计就是由审计机构或审计人员，依据有关法规和标准，运用效益审计和方法，对被审计单位（或项目）的经济活动有效性进行的审查，评价经济效益和社会效益开发和实现的程度，提出建议，促进改善经营管理，提高效益的一种独立性的经济监督活动。

　　随着我国经济的发展和公共财政体制的逐步建立，审计监督的对象，审计的重点和内容，审计目标等都在发生新的变化。为适应新形势的要求，国家审计机关开始了公共财政支出绩效审计的积极探索。对此，我就如何开展绩效审计谈几点粗浅的看法。

　　一、关于审计的方式

　　尽管审计署早在1991年就提出“既要进行财务收支审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面的延伸，并作出适当的经济评价”的要求，各地审计机关也为此进行了不断的探索，但由于没有法律法规依据，探索中的绩效审计在实施方式上至今未形成独立的审计形态，绩效审计主要是依附在财务审计或财政预算执行审计中进行。尽管绩效审计方式不独立，但对资金使用效果的分析，对影响绩效有关问题的揭示，及改进建议和措施等，都能在财务审计报告或预算执行审计的报告中得到反映，并能收到明显的审计效果。因而对绩效审计的方式，在法律依据不足或探索初期仍可采取财务审计中延伸，预算执行审计中安排专题的方式进行。当审计法律法规较为健全和审计工作较为成熟时，为充分体现绩效审计的成果和作用，绩效审计则应从财务审计或预算执行审计中分离出来，成为独立的审计形态，单独立项，单独实施，单独报告。

　　二、关于审计的内容

　　在较为完善的公共财务框架下，公共支出的重点是政府行政支出和政府重点建设项目支出。因此，绩效审计的重点也应放在对预算部门行政支出和专项经费的作用以及公共项目对调资金作用情况的审计上。

　　1、检查部门正常经费的使用效益

　　正常经费（包括人员经费和公用经费）主要是用于保障机关的正常运作，以便经较高的行政效能向社会提供公共服务。这与企业“投入—产出”的效益概念是一致的，只不过政府支出注重追求的是社会效益而不是一般的经济效益。审计的内容是检查财政支出供给范围是否合规，支出的结构是否符合公共财政管理的要求，各项资金是否真正落实到该用的项目上，确实发挥了资金的作用。

　　2、检查预算部门政府采购的执行和效益

　　除行政经费之外，部门支出中另外一部分就是专项经费，这些经费主要用于部门基本建设，购置设备，接受劳务和服务等支出。根据有关规定，政府部门获得这些产品和服务必须进行政府采购。因此，政府采购的实施以及执行结果直接关系到财政资金使用效益的大小和效率的高低。对政府采购进行审计时，除对采购计划的执行，采购资金铁管理等进行监督外，重点要突出对物品价格的审计，检查采购资金的节约情况。审计方法可引进企业内部实施的“比价采购”法，即将采购物品的价格与同期规格商品的市场价格进行比较，也可将政府采购中心与厂家协议的采购价与代理价进行比较，对正处于实施过程中的采购项目可进行跟踪审计，监督采购结束。同时，还要突出对采购操作方式的监督，审查其是否严格执行了政府采购制度，采取了公开招标的采购方式，这是一个重要的环节，因为在当今各种约束机制尚不健全的市场经济环境下，依靠道德自律是不可能杜绝商品供应商与商品采购人员之间串联作弊而损害国家利益的现象的，通过对这些重点的审计，保证采购机关能够获得人格质量比较佳的商品、货物、工程和服务，从而节约财政支出，提高资金的使用效益。

　　3、对公共项目建设资金使用效益审计

　　即对政府建设项目开展投资绩效审计。我国国家审计机关现行的建设项目竣工决算审计，虽然能够挤掉一部分水分，降低工程造价。但毕竟这是事后审计，有些问题难以发现，或得不到及时的纠正和解决。为此，我们审计局已开始在建设项目实施全程跟踪审计，也即：对建设项目从正式立项到了竣工决算的全部建设过程进行就地审计。把审计作为一种制约镶嵌在项目从招投标到竣工决算的全过程之中，跟踪监督财政投资的使用情况，确保财政资金使用效益的最大发挥。我局固投科的审计实践证明，跟踪审计除了具有竣工决算审计所具有的降低造价的作用外，还有规范管理，防止舞弊、保证质量等明显作用，能堵住在事后竣工决算审计根本发现不了的漏洞，能有效地防止在设计、施工、监督、物资采购等各个环节的资源流失。跟踪审计体现着明显的投资绩效审计的特点。

　　三、关于审计的评价

　　关于评价绩效优劣的标准，上前尚无统一的尺度。在实际工作中，审计人员只有将被审计单位已取得的业绩与有关标准进行比较，与纵向和横向水平进行比较，再加以职业判断，从而评价其成绩或不足。这里的“有关标准”，目前可主要采用本级政府与各部门之间签订的“年度目标任务书”中所明确的指标。此类指标是部门从自身职责、任务实际出发自行确定并经政府认可的，因此作评价标准不仅具有权威性，而且具有相当的可行性，具体方法为：

　　第一、通过对相关指标的检查，评价资金使用的经济性和效率性。在确定某项指标完成程度的基础上，评价其在完成指标中是否遵循了有关提高资金效率的规定，以保证以较少的投入取得相等或较多成果。

　　第二、通过对相关指标的检查，评价资金使用的效果性。主要是确定财政资金的动用是否已经达到了预期的效果。如今年，我局和常州市局外资审计处联合对我区城区污水处理厂的政府外债项目进行了绩效审计，该项目一期工程先建设日处理污水4万吨，总投资概算9162万元人民币。于1996年开始筹建，1998年开工建设，至2001年底建成，2003年正式运行。目前日平均处理污水3.2万吨至3.5万吨，达设计能力的80%以上，运行情况良好。经自理的尾水全部达标排放。现服务面积近20平方公里，服务人员16万人。该项目利用荷兰政府贷款约合人民币3500万元，申请国债资金3060万元，地方财政配套资金200多万元，通过该项目的实施，取得了明显的社会效益，为我区创建卫生城市立下了汗马功劳。

　　第三、通过对相关指标的检查，评价资金使用的收益性。对于经营性的公共资金，主要是确定是否获得了预期的经济收益，如我区城区污水厂的污水处理工程，尽管取得了较为的社会效益，但通过近几年的运转，经济效益欠佳，仅2003年亏损338万元，还不包括设备的折旧，主要原因是收费不到位，政府截留了部分排污费，污水处理量还未满负荷。这是需要我们审计人员向政府提出建议，适当提高收费标准，使城区范围的污水全部纳入城区污水处理厂处理。只有这样，才能使城区污水处理厂既能取得良好的社会效益，又能取得较好的经济效益，使借入的资金能按时归还，并为第二期日处理4万吨工程作好准备，及早上马。