建构政府投资审计工作机制的初步思考

建构政府投资审计工作机制的初步思考 在政府项目管理不规范的基层，实施 “拦标”，是前移监督关口，预设“防火墻”，控制工程造价，避免单一竣工决算审计风险的一种积极探索。洪湖市审计局的实践证明，这一尝试，卓有成效。但也应该看到，其不是长效机制，还不能解决深层性问题。为破解这一困局，笔者提出建构政府投资审计工作机制的初步思考。 　　一、把脉问诊，找准政府投资建设项目症结 　　“拦标”审计是审计机关受地方政府委托，在招标之前，对某一工程项目的设计蓝图、预算标书及列入合同的总造价的真实、合法和经济合理性进行审计。其主要功能表现：一是在建设业主与承建商之间，设置物理隔离墙，预防“猫腻”的预算及合同，压缩权力寻租的空间；二是依据节省原则，充分利用审计机关所具有的专业优势监督手段，给工程项目合理定价，使有弹性的工程造价有控，以保护政府投资建设资金的安全；三是在行政层面，清除某些不平衡预算(有意无意地对标书清单的某项作高、低报价，施工时搞增高压低，牟取高利润)陷阱，堵塞合同的漏洞，以防合同签订后，使本来能通过公平竞标消除的隐患，演变成不能更改的民事诉讼裁定的依据，从而避免审计风险。从洪湖市审计局的审计务实来看，“拦标”审计还是“牵驴上坡”，能有效地排除只搞竣工决算审计经常出现的“不让审”、“打招呼”、“扯横皮”等乱相，强有力地支持了审计高效作为。据统计，自2009年来，该局完成“拦标”审计量66.3亿元，挤“水分”节支6.3亿元，占总造价的10％，工作绩效显著。但这种“重拳出击”，多只治标，并不能治癒政府投资建设工程中的诸多痼疾。比如明知“拦标”审计重在消除预算标书中的高估冒算、重复计价、缺项漏算，而送审资料中的这类现象就是禁而不绝；承建商在施工中擅自改图换材、偷工减料、虚增计量并未杜绝；明明是有问题施工，竟然有监管的签字认可等。通过把脉问诊，我们可以知道，“拦标”审计从本质上讲，只是一种借助了政府权威，给建设资金支付“设卡”的单纯审计行为。因政府投资的资金运作，有、地方、业主等多头分管；项目的实施，有招标、质检、甲方等多头监督；且预算标书、项目施工，涉及造价、监理等多方中介，审计只是整个投资运作过程的一个节点，限于人手、精力，审计只能在节点上布防监控，而不可能“全线出击”查清火源。再则，现有法律赋予审计机关对建设项目审计的职能，主要是监督财政、公共资金使用的真实、合法和安全，其只对财务违规单位有处理、处罚权（是案件线索，需移送相关机关查处），而对一般性的趋利行为，并没有一种硬性约束工作机制，促使其必须履行扶正祛邪之职。投资审计现阶段能审多深，很大程度是建立在审计项目当事人的职业操守上。这是虽然实施了“拦标”、跟踪、决算全过程审计监督，也不能标本兼治政府投资建设项目中痼疾的关键症结。 　　二、辩症施治，谋划政府投资项目审计良方 　　政府投资建设中的问题，不是一种孤立现象。其与时下的社会大环境密不可分。综观政府投资建设项目中存在的种种问题，我们可以清晰地看到，既存在审计鞭长莫及的问题，比如多头立项，重复建设；也存在审计难以作为的困境，比如少数主管职能部门人员履职缺位错位；还存在有待探讨的问题，比如工程造价的定额取费问题等。作为基层审计机关，虽然具有法律赋予的全面监督政府投资行为的职能，而实际上其所处的位置，不可能对本级政府的投资立项、决策，进行监督；其专业技能，承担不了对投资绩效、目标实现评估的任务；限于条块分割体制的弊端，其对相关部门的监督，也难以到位奏效。 　　综上分析可知，政府投资建设项目中存在着滋生腐败的土壤和条件。究其病源，在于监管体制的缺陷，相关部门的各行其是，中介人员的趋利等。 　　审计务实证明，“拦标”审计是前移审计监督关口，的确极大地给政府投资重点项目的跟踪审计、竣工决算审计避免风险，提高了安全系数。规范基层政府投资建设项目过程中的行为，“拦标”审计不可或缺。然而应该看到，即使是对政府投资建设实施全过程审计监督，如果只是停留于单纯的审计层面，充其量也只是“刮骨疗毒”，起不到扶正固本的健体作用。 　　三、标本兼治，建构政府投资项目审计工作机制 　　政府投资建设的健康运行，需要“扶正固本”工作机制保障。审计机关是综合监督部门，建构这一工作机制，要求审计机关不仅要善于对所有的政府投资行为进行“平面性扫瞄”，而且还要善于对形成其行为的各个环节、或所涉及的过程，进行检查、分析、评估等“立体性透视”。从体制、制度的层面，揭示政府投资建设项目中的突出问题和风险，促成投资监管体制齐抓共管合力。 　　投资审计最具优势的特质是什么？笔者认为，并不是法律所赋予的审计不受干扰的独立性，也从纷繁预算标书中挤出多少“水分”的审计专业技巧，而是参与国家或地方基础设施建设，对投资资金运作及工程建设状况的全面、深入、透彻了解。深化改革进入“三重叠加”关键期后，中央政府提出了审计服务于国家治理的要求，笔者理解，这实质就是要求投资审计，善于抓住所发现的问题，进行分析研究，寻找从源头上和根本上解决这些问题的方法，发挥自身既是监督执行者，又是政府“智囊”机构 “高参”的职能优势。 　　笔者以为，建立健全的政府投资行为及其审计工作机制，包括宏观、微观两个层面。 　　前者的建构，应由各级政府和上级审计机关承担。主要内容有：1.“顶层设计”，以防止地方“移花接木”套取资金，或搞拆东建西，形象工程，解决投资绩效问题；2.问责制和程序，以解决部门积权、寻租、不作为问题，督促抓好行风建设；3.审计监督信息处理机制，用控制论为理论基础，建构政府投资行为的监管体制，以消除工程建设中滋生腐败的温床。4.“拦标”审计的规范。“拦标”审计现仍然处于探索阶段，有诸多问题难点需要法律层面的认定，或作出符合法律的解释。比如，现行的审计，并没有对建设项目预算编制，或招标控制价进行审计的规定。又如，招标控制价审计的内容、方法，工程造价的取费标准等，各地不统一。洪湖市审计局“拦标”审计效果之所以显著，很大程度上是得益于结合本地建筑市场实际及具体施工条件，严格履行政府“管家”职责，精打细算，合理确定下浮定额6％–12％的标准。如此控制招标底价，虽有地方政府出台文件的支持，但同时也应看到，建设项目的概算，依据于省级行业定额标准，是定额规范虚高，或是地方政府过底压价，“两者择一”给“拦标”审计带来困惑，需要有更高层次的权威裁定。 　　后者的建构，由本级政府和基层审计机关承担。其主要任务是治理地方政府实施投资项目中存在的各种乱相。 　　基层审计机关处于对本级政府投资建设项目实施监管的中心环节。法律赋予其的职能，是综合监督，高于相关部门的专业监管。因此，其除了强化对标书预算、施工跟踪、竣工决算全过程审计，注重发现、揭发问题，坚决罚处违规行为外，更应在规范投资行为上发挥促进作用，服务于国家治理。 　　从审计务实上来看，基层审计机关建立健全的政府投资项目审计及其工作机制，主要有三个方面： 　　——审计监督执法职能。建立“三制”，直接审计查处政府投资项目中的各种违规违法问题。一是工作机制。进一步规范“拦标”审计，强化对隐蔽工程，更改设计监管，用设“防火墙”、布“高压线”的方法，完善相关政策、制度等措施，堵塞漏洞，从源头上规范行为。二是中介“黑名单”制。对经常有意无意冒算错算标书、失职监理的中介，建“黑名单”，建议政府及相关部门严肃追究责任人，督促严格履职。三是审计“阳光操作”制，选择典型、重点项目公示审计结果，打造地方政府投资建设“绿色通道”。 　　——“智囊”机构“高参”作用。建构“预警系统”，发挥两种功能，破解实施政府投资项目过程中监管的困境和难点。一是审计信息功能。将政府投资项目实施中带有普遍性、苗头性、倾向性、重大性、突发性的问题及感知的风险，采取综合、专题、要情等方式，向本级“五大家”领导和相关部门通报，并提出处理意见、建议，以利及时采取有效的预控措施，从制度上防微杜渐。二是审计“固本”功能。协助地方政府建立投资项目实施规范，给不经“拦标”审计，或不按工程建设规范施工的行为带“紧箍咒”，从程序上严格控制建设资金拨付和使用，实行审计监督范围全覆盖。 　　——审计内控规范。对政府投资项目审计的办事程序、审计操作方法、审计报告模式化内容及审计人员责任等的管理作出硬性规定，厉行“他律”。审计执法力度，取决于审计人员的职业操守和责任心，更取决于将审计“权力”关进笼子。没有严明、刚性的制度 “他律”，在现今社会政治生态下，很难有在钱财利诱面前的清廉者。