纳税筹划法律知识——税务行政复议

税务行政复议是指纳税人对税务机关及其工作人员的具体行政行为不服，依法向上一级税务机关提出申诉，请求上一级税务机关予以纠正；上一级税务机关根据纳税人的申请，对引起争议的下级机关的具体行政行为进行审议，并依法作出维持、变更，撤销原具体行政行为或者责令下级税务机关补正。税务行政复议是我国行政复议制度中的一个重要组成部分，是纳税人的一项重要权利。

　　1.税务行政复议的特点和作用

　　一般看来，税务行政复议与其他行政复议比较，有如下特点：

　　（1）以税务争议为处理对象。所谓税务争议是指国家税务机关与纳税人在税收征纳的过程中，就税法上的权利和义务而产生的争议。税务行政复议的处理对象就是税务争议，没有税务争议就无须复议。税务行政复议的任务就是解决争端，纠正下级税务机关错误或不正当的税务处理决定，或者维持税务机关的正确处理决定，从而保证各级税务机关正确行使征税权和行政处罚权，维护当事人的合法权益，减少纠纷和诉讼。

　　（2）税务行政复议以纳税人、代征人、代扣代缴义务人、直接责任人和其他税务争议当事人不服税务机关征税决定和违章处理决定为前提。它包括以下三层含义：

　　一是税务机关已作出某种处理决定，如果税务机关尚未作处理或未作出处理决定，当事人就不能提起复议，因为此时尚不存在争议对象。二是当事人对原税务机关的处理决定不服，认为该处理决定全部或部分违法或不当。三是税务机关的原处理决定是与当事人有直接利害关系的具体行政行为。一般情况下，不是税务机关征税或处罚决定的承受者，无权以自己或他人的名义提起复议。同时，只有税务机关在执法活动中作出的具体行政行为才是行政复议受理的范围。纳税人对税收法律、法规、规章持有异议时，只能依照行政程序提请制定机关研究、修改，但不能申请复议。

　　（3）税务行政复议根据申请进行。当事人申请税务行政复议是税务行政复议的法定程序。税务行政复议只能由当事人提起，至于上级税务机关在执法监督检查中发现下级税务机关的行政处理决定违法或不当，可按照行政监督程序纠正下级税务机关的原处理决定，但不适用税务行政复议程序。

　　（4）税务争议的复议审理由原处理机关的上一级税务机关进行。税务行政复议机构不是国家专门的司法机关，也不是独立的机构，而是设置在税务机关内部的一个专门的审理部门，它代表本级税务机关行使复议权，并与原处理机关具有行政上的隶属关系。

　　（5）税务行政复议的申请及审理都以书面的形式进行。也就是说，税务行政复议不公开审理，不需当事人在场，复议机关在复议过程中进行调查、勘验，听取当事人的陈述后，审理以书面形式进行，以调解为原则。复议机关的复议裁决是依据行政权力作出的，它一经作出，就具有确定性，不经过法定程序不能改变或撤销。

　　（6）税务行政复议不一定是税务行政诉讼的必经程序。除了某些必经复议外，根据《税收征管法》第56条的有关规定，当事人和税务机关发生税务争议时，既可以先申请行政复议，也可直接向人民法院提起诉讼。

　　总的看来，税务行政复议有利于税务机关依法治税，也为纳税人维护自己的合法权益提供了法定申诉渠道。

　　2.纳税人如何申请税务行政复议

　　申请税务行政复议是纳税人保护自己合法权益的重要措施，也是纳税人的基本权利。纳税人要用好这一权利，就需掌握申请复议的各项程序。

　　（1）受理复议的范围。根据《税务行政复议规则》，税务行政复议机关受理公民、法人和其他公民组织及外国人、无国籍人和外国组织对下列具体行政行为不服而申请的复议：

　　1）税务机关作出的征税行为。①征收税款行为。征收税款行为是指税务机关根据税法规定，向纳税人收缴税款的行为，征收税款行为不包括由税务机关负责征收的能交基金、预算调节基金、教育附加以及各地政府或其他部门委托税务机关代征的各种税费。②加收滞纳金行为。加收滞纳金行为是指由于纳税人拖欠税款而对纳税人加收的利息性质的滞纳金的行为。它不在罚款的范围之内。③审批出口退税及加收多退税款占用金行为。出口企业对税务机关不予退税或退税数额有异议时，可以向税务机关申请复议。加收多退税款占用金是指由于出口企业过失而造成实际退税款大于应退税款的，税务机关责令限期退回多退税款。逾期不退的，从期限之日算起，对多退税款按日加收0.5％的占用金。出口企业若对税务机关加收多退税款占用金行为不服的，可以向税务机关申请复议。

　　2）税务机关作出的行政处罚行为。①罚款。罚款是指税务机关对纳税人违反税法规定的行为，如不按期进行税务登记、纳税申报、缴纳税款等进行的经济惩罚。当事人若不服，可以申请行政复议。②没收非法印制、出售、转让发票的所得。这是指税务机关根据《中华人民共和国发票管理办法》对非法印刷、出售、转让发票的单位和个人取得的收入予以没收的行为。③停止出口退税权。具体指出口企业虚报出口产品价格和采取伪造、涂改、贿赂或其他非法手段骗取退税，情节严重的，除按规定处罚外，可由国家税务总局处以停止其半年以上的出口退税权。在停止退税期间，不论是其自营出口还是代理出口，一律不予退税并停开“代理出口产品证明”，出口企业若对国家税务总局停止其出口退税权的决定不服，可以按规定申请复议。

　　3）税务机关作出的行政强制措施。①吊销税务登记证。当纳税人、扣缴义务人未按照规定期限补缴税款和滞纳金的，可以收缴其税务登记证，当事人若不服，可以申请行政复议。②收回所发各类票证。主要是因纳税人违反发票规定，由税务机关收回所发统一发票等票证。当事人不服，可以申请复议。③扣押、查封纳税人商品、货物或其他财产和书面通知纳税人开户银行或其他金融机构，暂停支付纳税人相当于应纳税款的存款。税务机关采取以上的强制措施的依据是《税收征管法》。《税收征管法》第26条规定，税务机关有根据认为从事经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期限前，责令纳税人按期缴纳应纳税款或采取强制纳税等保全措施，若纳税人对税务机关采取的上述强制行为不服，可以申请复议。

　　4）税务机关委托代扣代缴义务人作出的代扣代缴行为。这种行为不是受委托的组织或个人的行为，而是委托人——税务机关的具体行政行为，因此，代扣代缴义务人的代扣代缴行为也是税务行政复议的受理范围。

　　5）纳税人认为符合法定条件，向税务机关申请办理税务登记证和购领发票，税务机关拒绝领发税务登记证、拒绝发售发票或者不予答复的，也是税务行政复议的受理范围。

　　6）法律、法规规定税务机关受理复议的其他具体行政行为。这是对上述列举的行政行为的补充，也是对属于法律、法规规定税务机关必须受理的其他具体行政行为的概括。

　　（2）向谁申请税务行政复议。纳税人若不服税务机关或税务人员作出的具体行政行为，纳税人应向谁申诉呢？为了保证税务行政复议工作有序地进行，防止复议审理过程中出现交叉重复或互相推诿等现象，确保申请人知道向哪个税务机关申请行政复议，《税务行政复议规则》规定了税务行政复议的管辖机构。

　　1）纳税人对税务机关设立的派出机构（税务直属分局、税务所等）作出的具体行政行为不服而申请的复议，由设立该派出机构的税务机关受理。这里，派出机构应具备两个条件：一是在法规中明确规定了派出机构的具体权限；二是能以自己的名义作出具体行政行为，而“以自己的名义”的主要标志就是有自己的公章。派出机构如不具备这两个条件，对其行政行为不服就不能向设立派出机构的税务机关提起复议，而应向设立派出机构的上一级税务机关申请。

　　2）对税务机关委托的组织或个人作出的代征、代扣、代缴税款行为不服而申请的复议，由委托税务机关的上一级税务机关受理。这是因为根据《中华人民共和国民法通则》，在法律责任方面，受委托的代征、代扣、代缴人的行为可视为委托税务机关的行为。因此，纳税人申请复议时，应向委托税务机关的上一级税务机关申请。

　　3）纳税人对各省、自治区、直辖市、计划单列市税务局以及国家税务直属征收局、海洋石油税务管理局、各直属进出口税管理处作出的具体的行政行为不服的，应向国家税务总局申请复议。

　　4）对被撤销的税务机关在撤销前作出的具体行政行为不服的，可向继续行使其职权的税务机关的上一级税务机关申请。

　　总体上讲，纳税人应向作出上述行政行为的税务机关的上一级税务机关申请，一般不能越级申请。

　　（3）谁有权力申请行政复议。按照1991年9月29日国家税务总局印发的《税务行政复议规则》，申请复议的公民、法人或其他组织，以及外国人、无国籍人和外国组织是税务行政复议申请人。具体是指纳税人、代征人、代扣代缴义务人、直接责任人和其他税务争议当事人。为了确保纳税人的权益不受侵犯和得以保证，还具体规定了如下事项：

　　1）有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议；有权申请复议的公民为无行为能力或限制行为能力的，其法定代理人可以代为申请复议。

　　2）有权申请复议的法人或者其他组织发生合并、分立或终止的，承受其权利的法人或其他组织可以申请复议。

　　3）同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他人和组织，经复议机关批准的，可以作为第三人申请参加复议。

　　税务行政复议申请人提起申请应以如下名义进行：

　　1）法人应以法人的名义，由法定代表人提起复议申请。

　　2）不是法人的私营企业主及个体工商户以工商和税务登记的户主（业户）名义提起复议申请。

　　3）个人合伙经营的，由合伙人推举的负责人提起复议申请，推举合伙负责人应当出具书面证明。合伙负责人的行为在法律上代表全体合伙人。

　　4）非独立核算的分支机构，可以其总机构或自身的名义提起复议申请。

　　5）临时经营的单位和个人，应以自己的名义提起复议申请。

　　6）其他税务争议当事人，应以其单位或个人的名义提起复议申请。

　　值得注意的是，《税收征管法》第57条规定：“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，从法律上明确了税务代理人可以代为办理申请税务行政复议等法律事务。

　　（4）申请税务行政复议的必备条件。纳税人申请税务行政复议必须符合法律、法规规定的条件，不符合规定条件的复议申请是无效申请。《税务行政复议规则》对申请的条件作了明确的规定。

　　1）申请人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。如前所述，只有税务机关的具体行政行为才是复议的受理范围。所谓“认为侵犯其合法权益”是指申请人认为税务机关的具体行政行为对其合法权益已产生了侵犯的事实，即增加了纳税人的义务或侵犯了其权利。

　　2）有明确的被申请人。换句话说，复议申请的被申请人应是作出具体行政行为的税务机关。

　　3）有具体的复议请求和事实根据。这里指申请人应写明税务机关的具体行政行为有哪些错误；侵犯了自己的哪些权益（包括具体数额，具体应该如何纠正，以及认为错误或予以纠正的事实根据）。如果复议请求不明确、具体，事实根据含糊不清，都难以进行复议审理。

　　4）属于税务机关受理申请复议的范围。凡是超过复议受理范围的申请，都属于无效申请。例如，对税务机关提请工商部门吊销营业执照或认为构成偷税抗税罪移送检察机关处理的请求，移送行为不服的申请，都不属于行政复议的受理范围。

　　5）属于受理复议机关的管辖范围。申请复议只能向作出具体行政行为的税务机关的上一级税务机关提出，不能向其他税务机关提出。不符合复议管辖的超级申请都是无效申请。

　　6）在申请人提起复议申请前，须先按税务机关决定的期限缴清税款、滞纳金、罚款。纳税人先应按税务机关的决定执行，并在规定的期限内缴清，否则，复议申请将作为无效申请而不予受理。

　　7）外国人、无国籍人、外国企业以及其他外国组织在申请复议前，也应按税务机关决定的数量限期缴清税款、滞纳金、罚款。

　　8）复议申请必须在法定的复议申请期限内提出。《税收征管法》第五十六条规定：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议，先按税务机关的规定执行，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起60日内向上一级税务机关申请复议。当