国家治理视角下推进投资审计创新发展的思考
2016-6-14 0:0:0 wondial国家治理视角下推进投资审计创新发展的思考
国家治理视角下推进投资审计创新发展的思考 作为拉动宏观经济增长的三驾马车之一，是我国经济发展的重要组成部分，没有投资的快速稳定增长，就不会有经济的可持续健康发展。面对中国经济发展过程中增长与结构调整的双重任务，中央及各级地方政府出台了一系列经济刺激措施，政府投资更是占据了突出地位。新形势下如何推进投资的创新和发展，强化政府投资审计在国家治理中的重要作用，是政府投资审计面临的首要问题。 一、政府投资审计发展概述 （一）政府投资审计的本质 在国家审计监督体系中，政府投资审计是重要领域之一，它是国家审计机关依据国家法律、和政策规定，对以政府为主导的固定资产投资活动以及对其相应建设项目的财务收支真实、合法、效益的监督行为。它是审计的一个重要分支，是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段。 政府投资审计有其明显特点：一是被审计单位是政府及其有关部门；二是审计对象是政府投资项目；三是审计的资金来源为国家财政性资金及以财政性资金为主导吸引的社会其他投资；四是审计的投资项目主要是公益性公共工程。因此，政府投资审计服务大局的职能更强于其他专业审计，它寓服务于监督之中，为政府宏观经济决策提供依据，规范政府投资行为，推动经济社会发展目标实现作用更为突出，是实现国家治理的重要工具。 （二）政府投资审计在国家治理中的重要性 政府投资中最重要的固定资产投资无疑是对我国的经济发展的拉动作用最大、最有效和最明显，它对调整我国的产业结构发挥了巨大的作用，对解决就业问题和提高财政收入、改善民生都有着巨大的作用，在很大程度上决定了我国经济发展的速度、规模、质量和效益。 固定资产投资领域中的投资项目资金使用好坏、项目绩效情况直接关系到党和政府各项决策的落实效果，关乎国计民生。这部分资金如果用得好，可以为国家经济可持续发展奠定坚实的物质基础，在整个经济发展中形成一笔巨大的物质财富，有效推动国家良治。但是，由于我国目前建筑市场的竞争机制和监管机制尚未健全，这一领域已经成为当前我国腐败现象滋生与发展的温床。在国家审计监督体系中，政府投资审计一直是最重要领域之一，它是国家审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对以政府为主导的固定资产投资活动以及对其相应建设项目的财务收支真实、合法、效益的监督行为。它作为财政审计的一个重要分支，是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段。 （三）政府投资审计在国家治理中发挥的作用 一是监督作用。审计建设资金到位、管理和使用情况，查处工程建设领域的违规问题和经济犯罪案件线索，促进健全规范市场机制。二是建设性作用。通过关注重点基建项目效益发挥情况，揭示项目建设管理中存在的问题，从体制、机制、制度层面提出了改进建议，为国家治理进行科学决策提供了大量及时、客观、可靠的信息，促进了国家各项政策措施的执行。国务院和国家相关部门根据审计结果制定和出台了一系列政策和措施，规范审计中发现的问题，有效推动了国家治理活动。 二、当前政府投资审计存在的问题 目前看来，部分地区政府投资审计工作还处于对工程价款的结算审计阶段，甚至在一些欠发达地区工作还相对比较落后，还处于真实、合法的审计阶段，从以下几个方面总结投资审计质量方面还存在的主要问题： （一）从审计时间上看，多是事后审计，并未能真正渗入建设项目的全过程。投资审计主要是概预算执行情况审计和竣工决算审计两种方式，大多都是事后审计监督方式。即便找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；查处了损失浪费，资金也无法挽回；审计机关的工程建设项目审计监督面临着时间滞后、诉讼增多、风险加大等新的挑战，缺乏必要的事前预防和事中监控。近年来，虽然也增加了部分在建项目审计，但由于受传统投资审计思维定势和审计力量有限的约束，“在建”审计也成了“最终”审计，全过程、全方位的监督并未真正有效形成。 （二）从审计手段看，仍以传统的手工审计为主，审计技术手段的落后制约审计质量，给投资效益审计带来很大风险。传统的看图纸、拉皮尺、手工计算工程量的方法已经不能适应新形势下投资审计工作的需要，由于审计手段和技术条件的制约，面对当前计算机、工程测量仪器在建筑工程领域的广泛运用的趋势，使得投资审计的效率大打“折扣”。 （三）从审计人员来看，人员结构的不合理，依赖社会审计的力量注定给投资审计带来隐患。由于大多地方审计机关的投资审计人员都是由财会等专业审计力量转化过来的，在开展投资审计工作中，本身就存在着专业技术水平的缺陷，往往还摆脱不了财政财务收支审计的视角。搞投资审计需要社会工程审计专业人员等外界力量来具体实施审计工作，政府投资审计人员对外部力量的控制很难到位，对外部审计力量出具的结果没有力量复核或复核不到位，以机关的名义对外出具审计结果或审计报告，增加了投资审计的风险。 （四）从审计对象来看，主要局限于单一建设项目，就项目审项目，给宏观决策和宏观经济管理带来风险。投资审计往往围绕项目建设管理和资金使用等问题展开，就事论事，很少能涉及到宏观的、更广的层面。所提出的意见和建议，也就不能引起决策层的高度重视，一定程度上也制约了投资审计工作的开展。由于审计评价的片面性，不仅降低审计机关出具的审计报告的质量，也给上层领导宏观决策和宏观经济管理带来风险，从而会损伤审计机关的地位和形象。 （五）从审计内容看，仍以查错防弊为主，真实性和合法性审计仍是重点，使得审计风险在一定程度上依然存在。由于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范，地区经济发展水平不平衡，法制观念不健全，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员在建设项目管理、资金管理、概算执行、工程造价控制等方面积累了一定的审计经验，查项目找问题可谓驾轻就熟；至于投资是否合理、投资效益如何，则一般不予评价，使得的绩效投资审计“名存实亡”。 三、政府投资审计的创新与发展 政府投资审计如何在新形势下在经济社会运行方面充分地发挥建设性作用和免疫系统功能，更好地推动和完善国家治理，是需要投资审计人认真思考和研究的问题。所以我们要从以下几个方面为投资审计的创新发展作进一步的努力，不断提高投资审计的质量和水平。 （一）努力营造良好的投资审计工作氛围 领导重视是改善审计监督环境，提高审计公信力的前提条件。近年来，政府把固定资产投资审计作为政府监督机制的重要组成部分，投资审计的地位不断提高，职能得到加强。为了有效地提高国有资金的利用率和防止国有资金流失，政府应加快制定固定资产投资审计的政策性文件，完善地方政府固定资产投资审计体系，严格落实凡使用本级政府国有资金投资建设项目的工程结算必须由各级政府审计部门审计的要求，审计部门出具的审计报告作为政府财政部门拨款或付款的唯一依据。另外政府还应该研究出台有关政策，确定审计部门应从事后审计，变成事前审计、事中审计，积极参与工程项目从可行性研究、立项、设计、招投标到施工一系列过程。在具体工作中，政府主要领导要对审计部门提出的意见和建议予以重视，对于一些重要和普遍性的问题，都要召开涉及有关部门参加的会议，听取审计汇报并要求逐项研究落实。投资审计与地方经济的发展紧密相连，只有紧紧围绕经济建设中心，抓住党政领导关注的重点、热点和难点问题开展审计工作，充分发挥参谋作用，才能引起领导对审计工作的重视，审计部门的威信才能不断得到加强，从而改善各级政府范围内的投资审计监督环境，创造良好的审计环境，提供有力的支持。 （二）加快制定投资审计质量规范标准 俗话说：“没有规矩，不成方圆。”制定审计工作的质量标准是提高审计工作质量的必要条件。投资审计标准的制订必须遵循以下两条根本性原则：一要依法，保证审计工作不受外界客观条件的干扰。二要实事求是、客观公正，保证审计工作在“以事实为依据，以法律为准绳”的基础上进行。投资审计质量标准符合如下几点要求：首先，审计程序必须合法。审计的全过程要符合审计法规定的审计工作程序，并严格按照上级主管部门制定的审计工作程序开展审计工作。其次，审计人员要订立周密完备的审计方案。确定审计项目制定审计方案时，审计人员要围绕审计的目的、范围、时间及要求等方面周密地制定出审计方案，明确审计方法和步骤、审计人员的组成和分工。再次，审计的事实必须清楚，审计证明材料充分确凿，是审计过程中至关重要的一环。这是要求审计人员在审计过程中的事实认定和取证要做到事出有因，并符合审计材料必须具备的客观性、相关性、真实性、完整性、有效性的要求。第四，法律法规要运用得当。在事实、证据确凿的前提下，审计人员必须正确地运用相关的法律和法规，针对被审计单位的违法事实适用合适的法律和法规，严格区分违规、违纪的界限，同时在处理时做到宽严适度；注意在处理违法违纪行为时引用的法律、法规时效性，同时还注意国家的法律、法规与地方性法规、规章制度的先后执行关系；对同一违法行为的定性和处罚，要适用同一部法律法规。第五，审计报告要客观明了，结论和决定正确无误，报告如实反映客观事实，定性准确，评价公正，处理事项有法可依，建议可行。 （三）加强工程审计规范性制度建设 工程项目审计具有政策性强、技术要求高、业务知识涉及面广的特点，没有健全完善的内部工作制度和规范的审计工作流程，工程项目审计就缺乏权威性，没有了约束力。因此在工程项目审计中，要一直把工作制度等基础工作建设作为首要工作来抓。为规范工程项目的审计工作流程，提高审计工作质量与效率，要进一步规范和完善工程项目的管理与审计工作流程，明确了相关部门在工程项目管理中的职责及工作衔接与配合。工作制度规定：审计部门应对项目工程量清单和标底进行审核、参与工程项目招投标工作、参与重大项目的跟踪审计和设计变更、参与工程竣工验收；工程项目审计实行二级复核程序；外聘项目实施三级复核程序；报送审计部门审计的工程项目结算书，必须先由工程建设管理部门或监理进行初审，然后再报审计部门审计；对各单位的所有项目，审计机关必须出具审计报告，并作为工程竣工结算的依据。 （四）推进投资审计与绩效审计相结合 《审计署2008至2012年审计工作发展规划》强调在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计。传统财务审计向现代绩效审计延伸已成为我国政府审计，尤其是政府投资审计的必然发展趋势。要把绩效审计融入到投资审计中,做到投资审计绩效化。将绩效审计方法融入传统工程造价审计，开拓绩效造价审计新思路，不仅关注工程结算的真实合理性，更要坚持以效益为中心，致力于提高工程建设领域财政资金和公共资源的使用效益、效率和效果；关注项目的工程质量、节能降耗；关注项目的社会效益和环境效益；促进提高财政资金使用效益，努力提升审计工作层次。同时，要建立健全投资项目绩效管理制度，完善绩效审计体系，揭示政府投资体制、项目建设经营管理以及政策体制机制方面的问题，把对资金使用绩效与对政府行政效能的评价统一起来，努力提高政府投资管理水平和投资效益。 （五）注重投资审计服务性功能的完善 投资审计今后要进一步加强跟踪审计的力度，对建设工程项目从源头到终结各个控制点进行静态和动态控制的跟踪审计，充分体现审计的服务性、预警性等功能，将事前预防，事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作贯穿于工程建设全过程，并有效渗透到固定资产投资领域的各环节，有效促进建设工程项目的健康运作，较好地防范高估冒算造价现象的出现，从而在遏止权力腐败、提高经济效益、降低投资风险等方面发挥更为积极的作用。与此同时，审计机关要提高投资审计人员的综合素质，培养一批复合型投资审计人才，运用先进的信息审计技术，查找项目建设运营中出现的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，综合分析问题成因，从体制、制度层面提出建议，努力实现审计参与社会管理与公共服务的职能。如果您的问题还没有解决，可以到 T+搜索>>上找一下答案
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