对税收法治环境建设的调查与思考

对税收法治环境建设的调查与思考 马克思主义认为，存在决定意识，人们所处的自然环境和社会环境决定着人们的思维方式和行为方式。法治环境作为税收活动的有效载体，在很大程度上影响和决定着人们对税收活动的理解、认识、遵从和支持程度，进而决定着税收执法活动的优劣和税收职能作用的发挥。着力建设一个“法律主治、依法而治”的良好税收法治环境，对进一步促进遵从、融洽征纳关系、推动地税事业科学发展将发挥至关重要的作用。 　　一、良好税收法治环境的基本特征 　　环境是事物周围的情况和条件，是直接或间接影响事物生存与活动的外部条件的总和。良好的税收法治环境应是一个“法律主治、依法而治”的征环境，税收法律具有至高无上权威，所有事项都能依法实施，一切以事实为依据，以税法为准绳。 　　（一）税收成为人们工作生活的重要组成部分。税法普及到位，群众能够正确理解税收活动的实质、意义、职能、作用，普遍关心税收活动开展，关注税收政策变化，能够把税收法律法规作为自己的日常行为规范予以认真遵循；税法宣传到位，拥有各行业、各群体、各年龄段人员的专项税法宣传规划，税法宣传活动经常，群众参与度高，“依法纳税光荣，偷税漏税可耻”成为人们的普遍共识；税法推广到位，党政机关、社会团体、行业企业管税理财意识强，责任明确，分工合理，综合治税大格局运行良好、关系顺畅。 　　（二）人员具备较强的依法行政能力和法律法规意识。税收执法“准入”机制健全严格，执法岗位和一线执法人员全部取得相关执法资格，拥有税收执法、管理必备的法律法规知识，能够熟练运用税收法律法规解决各种涉税问题；具备较高的法律法规意识，能够自觉从法律角度思考和处理问题，把税收法律法规作为最高“上司”，主动抵制人情税、关系税、特权税的干扰。 　　（三）纳税人具有较高的税法遵从度。纳税人知法、懂法，习惯于用税收法律法规来指导、筹划、预测自己的经营和纳税行为；与税务机关建立起完善的诚信体系，能够按时足额缴纳税款，不偷税、漏税；坚信法律法规至上，主动把税收法律法规作为同税务机关沟通联系的主要纽带，以税收法律法规为工具和手段处理与税务机关的关系，来维护自己的权利，履行自己的义务。 　　（四）税收争议解决途径广泛、影响深远。拥有调解、申诉、仲裁、诉讼、行政复议等“多位一体”的争议解决途径，能够公平、公正地解决企业之间、税企之间的矛盾和争议，税收法律法规调适税收主体之间相互关系的主导地位不断得到强化；拥有电话、网络、书信、信访、告诉等途径广泛的争议反馈渠道，税收争议排解及时、便捷，纳税人通过法律渠道维权意识不断得到加强；拥有企业、社区、中介机构、行政机关、司法机关等覆盖全面的争议投诉机构，纳税人难有处解、苦有处诉、冤有处申，不断压缩行政权力和人情关系在解决税企争议中的影响空间。 　　二、当前税收法治环境建设存在的主要问题 　　1988年，我国首次将“依法治税”确立为税收工作的指导思想，开启了“法治型、服务型”税务机关建设的伟大征程。经过近25年的建设和发展，我国税收法律体系日益健全，税收管理活动不断创新，人才队伍建设逐步加强，税收法治环境获得了明显改善。但是，由于历史的、社会的、观念上的原因，目前仍存在许多问题。 　　（一）税收法制不健全削弱了税收执法工作的权威性。我国目前税收立法比较零乱，没有一部系统指导、统领全局的税收基本法来具体规定税收性质、原则，各政府机关、社会团体、公民在税收工作中的责任，以及纳税人基本权利、义务等根本问题，使税收工作缺乏严肃性和科学发展的法制支撑；立法级次较低，目前除《法》、《法》、《车船税法》和《征管法》四部法律为全国人大立法外，其余大部分为国务院和地方人大、政府立法，甚至占收入比重份额较大的、、立法目前还处在行政法规级别，并且在具体执行上各级税务机关还有很大的自由裁量权，不可避免地使税收工作的权威性大打折扣；立法的稳定性差，很多法规规章朝令夕改，加上税法宣传工作跟进不及时，难免纳税人会造成“人为”因素的错误认识，从而降低了税务机关的公信力。 　　（二）税法宣传不到位影响了群众对税收工作的理解和认识。中国经过了绵延几千年的封建制度，百姓深受苛捐杂税之苦，对税收工作从心理上存在抵触情绪。虽然税法宣传工作年年都搞，但由于形式单一、方法陈旧，且落实不经常，在很多地区没有从根本上扭转群众对税收工作实质、意识、职能、作用的认识，多数人都承认“杀人偿命”、“欠债还钱”天经地义，但对税收工作却抱着能偷则偷、能漏则漏的讨价还价心理，纳税上被查、被罚，首先想到是找关系、托“门子”，而不是诉诸于税收法律法规。甚至有些纳税人认为不缴税、少缴税是个人“本事”，不以为耻，反以为荣。 　　（三）监督保障机制不完善降低了税收执法刚性。从税务机关方面讲，受内部机构编制和岗位设置的影响，税收执法各岗位和执法各环节之间缺乏有效的监督，并且从目前监督体制看，实质上是以处罚代监督，主要以事后监督为主，事前和事中监督存在空档，导致税收法律法规难以真正对税务干部日常执法行为产生约束力，为税务干部滥用职权滋生了温床；从纳税人方面讲，由于缺乏强有力的税务司法和准司法保障措施，很多税收保全和强制措施难以落实到位，给纳税人造成税收执法能拖、能抗、能讲价钱的不良印象，为税收法律法规在执法活动中主导地位的确立设置了障碍。 　　（四）税务干部现有执法能力和水平制约了依法治税工作的深入开展。有些地税干部文化底子薄、接受新事物能力弱，依法行政能力和执法水平提升缓慢，很多情况下仍是凭经验、凭情理、凭老套路执法，造成执法行为时常脱离税收法律法规的约束；有些地税干部“唯任务论”，认为税收工作就是完成税收计划任务，执法不严格，随意决定开征、免征，随意提高、降低税负，严重损害了税法的严肃性；有些地税干部只重实体法，忽视程序法，不按法定程序办事，程序不算违法的思想大量存在；甚至有些地税干部法纪意识淡薄，把执法权变成为自己谋利的工具，收人情税、关系税，影响了地税机关的良好形象和公民依法纳税意识的提高。 　　（五）不必要的行政权力干扰扭曲了税收工作科学发展的固有规律。目前，地税系统实行省级以下垂直领导和地方政府横向领导相结合的管理模式，且没有一部完整的法规和制度来具体划分二者之间的管理权限，导致有些地方政府滥用职权，随意干涉税收行为。少数地方政府为追求所谓的“政绩”和从政上的“轰动效应”，往往片面强调GDP增长和税收增幅，在没有充分考虑当地状况和经济发展实际的情况下，以“基数+增幅”的方式下任务、定计划，无论市场经济变化和走势好坏，税收任务只增不减；在工作指导思想上“以收入论英雄”，以收入任务完成好坏考核评价税务机关；在招商引资、发展经济上，又习惯于以言代法、以权代法，擅自出台一些“红头”文件，要求地税机关给优惠、行方便。地税机关为取得地方政府政策或经费支持，往往盲目、无原则服从命令，致使在税收执法上偏离依法治税轨道，在收入形势好、收入压力小的时期，就越权减免、有税不征，留“自留地”、建“蓄水池”；反之，在收入形势差、收入压力大的时期，又不顾一切转引税款、混级混库、寅吃卯粮、强征硬收，不但损害了国家税收利益，也给经济工作本身带来损失。 　　三、对进一步加强税收法治环境建设的几点思考 　　税收法治环境建设受社会历史条件制约，受法制人文环境影响，与税务机关的执法能力和公民的法治意识息息相关，不是一朝一夕的事情，也不是一个单位一个部门可以独立完成的，必须牢固树立“持久作战”思想，合力抓、反复抓，在循序渐进中逐步打牢基础、求得突破。 　　（一）提高税收立法级次，增强税收法律法规的权威性。有法可依是依法行政和税收法治环境建设的前提和基础。税法想要达到与民法、刑法同等的社会影响力，必须在三个方面下功夫：一是要充分表达民意，体现普遍性。税收取之于民、用之于民，税法的制定必须代表最广大人民的根本利益，让普通群众充分表达话语权。美国制定、修正税法都要经过参、众两院的激烈争辩，并通过固定电视频道向社会直播，听取普通民众的意见，从而及时打牢了新税法推行的群众基础；二是要提高立法级次，体现权威性。税法属的范畴，是调整国家与纳税人关系的法律，具有强制性、无偿性、固定性的根本特征，在具体执行中不允许带有人为的、感情的、关系的因素。税法尤其是主要税种法律的制定应尽快实行全国人大立法，提高贯彻落实的力度；三是要及时公开，体现广泛性。税法制定完成之后应通过网络、报刊、广播等多种渠道及时公开，让人民群众及时学习掌握，使税法真正成为国家的法律、人民的法律，而不是税务机关要求、惩罚纳税人的私藏“家法”。 　　（二）健全税务司法保障体系，提高税收执法刚性。裁判是深化规则运用的主要载体，也是把对手双方引入规则框架的重要纽带。税务争议的深入辨析、解决和税务案件的正确裁判、执行对征纳双方的涉税行为都将起到很好的示范、引领作用。当前，世界上很多国家如美国、加拿大、日本、意大利、韩国等都设立了专门的税务司法机构，对税务争议的圆满解决、税收政策的推广运用和良好税收法治环境的建立都起到了很好的促进作用。目前，我国税务争议的解决主要采取行政复议和行政诉讼两种方式，而行政复议容易滋生部门保护主义，行政诉讼缺乏专业化的解决模式，不利于税收法律法规的推广普及和深化应用。所以说，提高税收执法刚性，维护税法的权威，首先应加强税收执法保障体系建设，应建立专门的税务法院或在司法机关设置专门的税务法庭，并充分发挥调解、仲裁在解决税务争议中的积极作用，合力打牢税收法治环境建设的法律基础；其次，应进一步完善税收保全和强制措施，确保应征税款及时足额入库。美国税收保全和强制措施非常完备，简直可以用“不择手段”来形容，为了收缴纳税人所偷、漏、欠的税款，可以随时拿走纳税人的物品；如果他们怀疑纳税人谎报了收入，可以任意在纳税人的住宅、办公室安装窃听器，窃听谈话内容，甚至打开纳税人私人信件，冲入纳税人住宅进行查证。所以，在美国有这样一句话：“世界上只有死亡和税收是无法避免的！”相对美国，我们的税收保全和强制措施要“疲软”得多，应完善制度，着力予以强化；最后，应建立专门的税务警察队伍，强化对税务案件的查处和执行，进一步提高税法的严肃性和震慑力。 　　（三）加强税法宣传工作，增强税收工作的感染力和影响力。思想是行动的先导，通过加强税法宣传教育不断强化群众对税收工作地位、作用和社会主义税收法治优越性的认识，是促进纳税遵从、营造和谐税收法治环境的关键。深入推进税法宣传工作，必须转变思想，提高认识，切实作为份内的一项重点工作认真筹划实施。一是要克服“脚疼医脚”的短期行为，扩大宣传范围。不能干什么工作就只宣传什么法律，向什么人征税就仅仅向谁宣传，要切实从小事做起、从娃娃做起、从角角落落做起，使宣传活动深入企业、学校、社区，延至城市、乡镇、农村，触及老人、妇女、儿童，真正做到行业、地域、人员全覆盖，在全社会营造关心税法、支持税收的浓厚氛围；二是要克服“蜻蜓点水”的面上效应，增强宣传效果。不能一遇到宣传就仅仅搞个仪式、接受一下咨询、发放点宣传资料，要采取税法宣讲、知识竞赛、电视广播、网络论坛、A级纳税人现场说法等多种形式，切实让税法宣传活动深入人心，与群众产生共鸣。美国无论吃、穿、住、行，销售商品还是提供劳务，大到一台机器、一辆汽车，小到一份麦当劳、一根油条，都要如实缴税，并且市场上待售商品标示的价格往往是不含税的，收款时再单独扣税，开列票据时将价、税分开，时时提醒民众依法纳税，既培养了民众的诚信纳税意识，又增强了他们“依法纳税光荣”的自豪感，是一种非常有借鉴意义的税收宣传策略；三是要克服“就事论事”的简单做法，突出成果应用。要配合税务案件曝光、纳税人等级评定、公民个人信用等级升降等活动，切实提高税法宣传工作的震慑效应。在信用经济比较发达的国家，有良好的纳税信用纪录，找工作、做生意、贷款买房购车就相对方便。反之，不光彩的纳税纪录则可能使个人今后的工作、生活遇到很多麻烦，促使人们谨慎对待纳税事宜，不去“贪小便宜吃大亏”。 　　（四）理顺与党政机关的关系，推动地税机关依法独立行政。减少不必要的行政权力干预，是促进税收工作依法运行的重要保证。一是要进一步明确党政机关管理权限。对地方党政机关下达命令指示、发文都要做出明确的规定，设置合理的权限，既可以采取上级地税机关审查或联合发文的方式，也可以采取广泛征求税务机关意见建议的方式，来最大限度减少违法违规、违反经济规律发文和下达行政命令的数量。很多发达国家采用不按行政区划设置税务机关的办法来避开地方政府不必要的行政干预，也非常有借鉴意义，但这会影响税收工作调控经济、以税资政功能的发挥；二是要进一步理顺政策和经费保障体制。应继续加强法规制度建设，明确政府机关、业务部门在综合治税中的责任和关系，同时实行办公经费全部上级地税机关拨付，防止地税机关为取得地方政府的政策和经费支持违犯原则、乱作为；三是要进一步完善税收工作考核办法。逐步实现由“收入任务考核”到“任务＋征管双向考核”，再到“纯征管考核”的转变，杜绝违反经济规律和经济发展现状虚收、惜收、强征硬收现象的发生。 　　（五）推进体制机制改革，加强对税收执法行为的控制与监督。体制机制是税收执法活动的生产关系要素，一个好的体制机制对税收执法活动沿着法制轨道运行将起到重要的保障和促进作用。进一步推进体制机制改革应着重在强化税收执法各部门、各环节之间的相互制约和监督上下功夫。一是优化地税机关设置和内部机构编成。现在，世界上很多国家都非常注重税务机关职能的分离和制约，韩国国家税收管理局既设有征收和申诉局、调查局，又设有直接税局、间接税局和财产税局；日本则在国税厅和国税局按征管工作流程设置了课税部、征收部、调查稽查部，在税务署按税种设置个人课税部、法人课税部等，对执法行为起到了很好的内部制约作用。我国经济比较发达的省份，如浙江、江苏、山东等也分别按征管流程设置了管理局、稽查局、征收局、纳税服务局和税源监控局等，同样大大提高了管理质量和执法水平。加强税务机关和内部机构之间的相互制约，对执法权进行限制和监督，既是政府部门设置的根本要求，也是“法治型、服务型”税务机关建设的必然趋势，是税收法治环境建设必须解决的深层次问题；二是充分发挥社会、媒体和纳税人的监督作用。要进一步强化监察部门职能，畅通举报渠道，对基层和群众反映的突出问题，要认真调查核实，该处理的处理、该移送的移送、该法办的法办，绝不能姑息迁就，并及时向举报人反馈信息，在一定范围内予以曝光，千方百计维护公正廉明的良好形象；三是实行监督重点前移。由以事后监督为主向以事前、事中监督为重点，事前、事中、事后相互结合、紧密衔接转变。事前，要严格执行税收规范性文件会签制度、地方性税收法规及规范性文件备案制度和执法程序、执法文件归口管理制度；事中，要认真执行重大税务案件集体审理制度、大额减审批集体审核制度和税务处罚听证制度；事后，要加强日常税收执法检查、监察，严格落实行政复议和税收监督制度，发现问题及时整改，防止事态扩大、小错变大过。 　　（六）加强税收执法队伍建设，打牢依法治税的人才基础。税务机关和税务干部是税收法治环境建设的决定性因素。着力锻造一支真正懂税法、严格用税法、忠心护税法的税收执法干部队伍，首先要全面推行税收执法“准入”机制。通过严格的执法资格考试，持证上岗，宁缺毋滥，把确实具备执法能力的税务干部充实到业务职能科室和一线执法岗位；其次是实行税收执法能级评定制度。结合深入落实省局《绩效考核办法》，对税务干部的日常执法情况进行严格的考核评定，实行量化管理，合理划分执法能级，并适当拉开各能级之间的经济待遇，督促税务干部在实践中自我加压，努力提高自身执法能力和水平；再次是加强执法教育培训。要制定周密的培训计划，盘活各类讲座、培训班、网络教育、视频培训等教育资源，定期开展税收执法知识培训，促进税务干部执法能力和水平稳步提高；还有就是要加强税务代理行业建设。税务师事务所和税务代理人员是联结税务机关和纳税人的重要纽带，也是辅助纳税人依法纳税的重要职业技术力量。要进一步加强对行业和各税务师事务所的管理，督促他们严格遵守行业规范，依法代理，公平竞争，为依法治税和税收法治环境建设做出自己的贡献。