房地产税启动立法 专家：税率不宜过高

　　近日有媒体称，从权威渠道获得消息，作为未来的新增税种，房地产税将由现行的房产税和城镇土地使用税合并而成。房地产税将由各地方税务局征管，全部税收收入将划归地方，成为地方税源的重要补充。
　　备受关注、饱受争议的房地产税终于跌跌撞撞地迈出了第一步。那么，按照税收法定原则，房地产税法的制定该如何进行?房地产税的开征是否会加重纳税人的税收负担?是否会对房地产市场产生影响?域外有哪些经验值得借鉴?本报记者就房地产税的相关问题，采访了业界专家。

　　进程
　　党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”。全国人大法工委据此制定的《落实税收法定原则实施意见》规定，今后新开征的税种，要制定法律。用十二届全国人大三次会议新闻发言人傅莹的话来说，就是政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大来立法决定。由此，作为“落实税收法定原则”后第一个新开征的税种，房地产税法必定立法先行，法律的制定由全国人大来主导。那么，该法目前的进展如何呢?
　　北京立信永安税务师事务所合伙人梁苒苒在接受《财会信报》记者采访时表示，房地产税立法已经列入2015年8月公布的十二届全国人大常委会立法规划中，房地产税法草案正由全国人大预工委牵头起草。一般情况下，草案经过人大审议通过后会向社会公开征求意见，如果意见较多，将再进行二审和三审。按照之前的立法惯例，一般的立法草案审议三次后就可表决通过。梁苒苒认为，乐观估计，会在2017~2018年期间通过立法。
　　而山东财经大学财政税务学院教授潘明星则表示，根据全国人大法工委据此制定的《落实税收法定原则实施意见》和中央政治局会议通过的《财税改革总体方案》两个重要文件精神,房地产税立法工作正在推进中。可以看出，政府对落实税收法定原则的态度是积极的、坚定的，但总体协调难度比原先预想的要大。
　　有业界专家认为，如此重要的一部经济法律，本来早就该制定出台了，但是政府及立法部门一拖再拖，这也意味着政府及立法部门根本就没有意愿出台这样一部法律。其次，这样一部对国民利益影响如此重大的法律，并非是对谁征税或对谁免税那样简单，而是要做到对绝大多数人来说公平公正。而要做到公平公正，这部法律就得通过社会公共决策方式来获得及完成，而不是少数人指手划脚，甚至于部门立法。如果房地产税的立法不能够通过社会公共决策的方式来获得，这样法律要达到平衡整个社会的利益关系是不可能的。所以当前的房地产税的立法在这个方面就显得最为重要了。
　　自从2011年1月重庆、上海试点房产税改革以来，房产税改革一直受到市场的高度关注，改革也从房产税改革变为房地产税改革。虽有一字之差，但税基与征税对象却不同了。
　　梁苒苒介绍，房地产税是对房产、土地在保有环节征收的一种财产税。我国现行税制中没有这一税种，与之相近的分别是对房产征收的房产税，以及对土地征收的城镇土地使用税，分别开征于1986年和1988年。现行的房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区的经营性房屋。土地使用税是以实际占有的土地面积为计税依据，向土地使用人征税，征税范围为城市、县城。房产税征税范围主要是企业经营用房产和个人出租房产。对于个人所有居住房屋及院落用地，免征城镇土地使用税。
　　房地产税立法和改革的思路是逐步建立“税基广泛、基本保障、负担公平、征管便利”的现代房地产税制度，合并房地产保有环节征收的房产税、城镇土地使用税，在保障基本居住需求基础上，对所有经营性房地产和个人住房统一开征房地产税，按评估值确定计税依据，适当降低房地产建设、交易环节的税费负担。
　　潘明星认为，将现行的房产税和城镇土地使用税合并是合理的，因为房产是坐落在土地上的，房产和地产价格是难以分开的。
　　此次房地产税的改革思路是将现行的房产税和城镇土地使用税合并而成，而与房地产相关的其他税种，包括契税、土地增值税、耕地占用税等将暂不纳入改革范围。对此，梁苒苒解释，房产税和城镇土地使用税在房屋和土地的持有环节征税，而契税、土地增值税在交易环节征收，耕地占用税则是一次性地税收，与房产税和城镇土地使用税具有不同性质，不能合并计征。

　　影响
　　房地产税与个人所得税同为直接税，其开征势必会加重纳税人的税负，因此，有必要考虑保证税负的适度性。
　　梁苒苒认为，房地产税作为财产税，在保障基本居住需求的基础上，通常会对首套、自住的普通住宅给予免税优惠，因此对于购房自住的普通老百姓而言，影响不大，不会加重纳税负担。对于房地产投资者，房地产会增加其保有环节的成本，税会一定程度上影响其经济决策和交易行为。
　　梁苒苒分析说，税负适度与否主要与所处的经济环境、供求关系、家庭收入水平等因素挂钩。房地产税在推出之前会解决以下与税负有关的问题。首先，确定合理的税基。房地产税的税基通常会基于财产的市场价值确定。其次，制定合理的、因地制宜的税率。不宜一刀切，应该给予地方政府一定的决定权。第三，简化税制。消除房地产税制中的重复征税行为。重点是根据各个税种的性质，逐步将现行的房地产税种在房地产流转的不同环节进行相互协调、合并，以消除重复征税;第四，解决房地产转让中的营业税及附加、契税、土地增值税与基于财产转让所得的个人所得税之间存在税基重叠的问题。
　　潘明星则表示，房地产税是否会加重税负，要看其税制如何设计。从我国整个房地产业的税负来看，开发、建设、交易环节的税费较重，而房地产保有环节税负较轻，甚至是空白。现行房产税规定，对经营性房产是征税的，而非营业性房产是免税的，也就是说，我国还没有建立对个人住房征税的制度。这次改革，要建立个人住房征税制度，但会规定一个起征点，对规定面积以下的免于征税，绝大多数居民不必担心。同时，适当减轻房地产开发、建设、交易环节的税费，特别是要清理不合理收费。
　　房地产税的开征对于房地产市场的影响一直也是公众及业界关注和争议的焦点。那么，房地产税的开征会对房地产市场产生怎样的影响呢?
　　梁苒苒分析，房地产税对房地产市场的影响主要是基于税收的资本化原理。资本化是指政府对财产的征税行为影响了潜在购买者对这一财产的出价。如果在一个透明、公开的市场环境下，开征房地产税一方面由于资本化效应，就会降低一部分资产价值，另一方面如果房地产税收入用于公共支出，又会增加一部分资产价值。因此，房地产税对于房地产市场的影响取决于这两个方面的综合效应。
　　征收房地产税，会增加持有房地产的成本，对抑制炒房有积极作用，但不会成为抑制房价的利器。从发达国家经验看，美国推出房产税主要是为了增加地方政府财政收入，德国开征房产税则主要是调节收入分配。这些国家推出房产税后，都没有带来房地产价格大幅下降的局面。从上海、重庆的试点情况看，房价上涨的势头也没有得到根本遏制。
　　房地产税征收由全国人大立法确定基本原则，允许各地结合实际情况，由当地人大制定实施细则，在全国人大立法的基础上，确定税率和优惠政策等。这一改革路径，充分考虑了各地经济发展情况，能在更大程度上化解房地产税开征对房地产市场的不利影响。
　　未来的房地产税将由各地地方税务局征管，全部税收收入将划归地方，成为地方税源的重要补充。然而从目前情况来看，房地产税的开征显然难以弥补“营改增”后地方财政收入的缺口。
　　对此，梁苒苒建议，一是增加地方对增值税的分成比例;二是改革资源税，使之成为中西部资源输出区域地方税体系的主要财源;三是适时开征环境保护税、遗产赠予税等，并改其他具有税收性质的收费为税收。
　　潘明星表示，实际上，“营改增”改革对地方收入的影响多少，也取决于“营改增”后续方案的设计。这里需研究的是，原来作为地方主体税种的企业所得税早已改为中央和地方共享税;“营改增”后，营业税这个地方税种将不复存在，增值税将“一统天下”。如何培育新的地方主体税种?当然，房地产税是理想的选择，至于收入规模多大，还是要取决于税制的设计。

　　借鉴
　　相对于我国，国外尤其是发达国家有关房地产相关的立法和税收征管经验要丰富许多。
　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文在其《房产税改革正当性的五维建构》一文中指出，在域外主流理论中，房产税被认为是一种“受益税”，且天然地适合作为组织收入的地方税种。首先，房产税的税源较为稳定，既不可移动、难以藏匿，又较少受到经济周期的影响与冲击，能够带来持续、可靠的财政收入。其次，房产税的税收负担与地方政府提供的公共服务相联系，纳税人享受到的服务质量与其承担的税负水平显著相关。再次，地方政府在房产保有环节的信息获得与监控能力强于中央，征管效率更高。
　　从域外实践看，房产税也是大多数国家和地区的地方财政收入主要来源。据统计，世界上130多个国家和地区都征收房产税，且20 世纪70年代以来，各国房产税收入占GDP的比重普遍呈现逐渐上升的态势。同时，绝大多数国家都是由地方政府独享房产税，也有少数国家将其作为中央与地方共享税，如印度尼西亚的不动产税收入有10% 归中央所有。统计显示，发达国家的房产税收入普遍占到地方财政收入的20%以上，如美国约为29% ，英国约为33% ，澳大利亚约为37%，日本约为25%,而发展中国家的这一比例则普遍较低，如俄罗斯约为7% ，波兰约为9% ，泰国约为1.4%。
　　刘剑文认为，适度是所有优良税制的公分母。对于房产税而言，税负适度的意涵相当丰富，概括来说，它要求将宏观税负水平保持在合理的范围内，既实现组织财政收入的目的，又不至于过分侵犯纳税人的财产权。这一要求还可以解构为两大原则：一是量能课税原则，即要使房产税的负担在相同境况的人群中保持横向公平，并在不同资力水平的群体中实现纵向公平;二是基本权保障原则，即要求排除国民最低生存水平所仰赖的生活资料的可税性，将最低生存保障作为税收国家宪法上与税法上不得侵入的领域。这两大原则应当贯穿征税对象、税基、税率、税收减免等税负水平决定因素的始终。
　　从征税对象看，房产税是以房产为征税对象，还是以房产和土地为征税对象，国际上存在三种不同的做法。第一种是分离型，即分别课征房屋税和土地税，如我国台湾地区; 或者仅开征其中的一种税，包括仅对土地课税的，如智利、丹麦、爱沙尼亚、肯尼亚、新西兰、津巴布韦;以及仅对房屋课税的，如荷兰、坦桑尼亚。第二种是合并型，即将房屋和土地合并课征，如日本的固定资产税。第三种是混合型，即将房屋和土地合并定义在一个税种下，但是对其税率等课税要素分别规定，如新加坡、巴西等。
　　从计税依据看，房产税的计税依据可以分为两大类型。第一大类是从价计征，可以分为按房屋价值计征与按租金计征两种。世界上大部分国家，尤其是发达国家，都采用房屋价值计征法，如美国、日本、加拿大、荷兰、德国、西班牙等。这种方法下的税基丰富且具有弹性，也能较好反映纳税能力，但是它对不动产交易的市场环境、估价水平和征管能力都提出了较高的要求。至于按租金计征，它在征管上比较简便，也能较好反映应税能力。不过，有学者对此提出批评，认为这实际上是在对财产所得课税，有违财产税的本意，反而与间接税相类似。该方法在域外得到了一定程度的运用，如新加坡、英国以及我国香港地区等均为按租金计征。第二大类是从量计征，即以房屋的面积为计税依据，通常与定额税率结合运用。这种方法计征简便，征管成本低，但是存在明显的缺陷。比如，按面积计征无法充分体现收入水平的差异，税制的累进性不明显，甚至还可能带有累退性。又如，税收收入缺乏弹性，几乎不随经济周期和房屋价格而变化。因此，这一方法主要在一些评估技术不完善、经济不发达的发展中国家和经济转轨国家使用，如波兰、立陶宛、匈牙利、斯洛文尼亚等。其中的一些国家也在考虑转向从价计征方式。税率是税制设计的核心问题。
　　从税率设计看，有单一比例税率、差别化比例税率和累进税率三种形式。其中，单一比例税率的优势在于税制简单、便于征管，但在量能课税上的体现不够充分。差别化比例税率根据对住宅物业与非住宅物业、闲置与非闲置、区位优劣等因素的区分，对不同类型房产设置不同的比例税率。累进税率则是按照房屋价值设置若干梯度，税率随级次而升高。
　　国际经验表明，房产税的税率设计存在一定的普遍规律。第一，税率不宜过高，特别是对于住宅而言，1% 是国际普遍通行的税率。第二，大多数国家和地区都赋予地方税率决定权。第三，采取差别化税率是有必要的，但分类以简单、少数为宜，以免复杂的税制带来征纳成本的明显增加。
　　税基和税率共同决定了应纳税额的高低，税收减免则是从“做减法”的角度来平衡税负水平。作为有意识的“纠偏行动”，税收优惠政策往往透露出强烈的价值选择与政策取向。大致来说，房产税的税收减免通常基于三种理由: 一是基于政府所有，因为“不对自己课税”更具经济效率，这几乎为所有的国家和地区所接受，但仍然有例外;二是基于公益用途，例如慈善、宗教和教育机构，这主要是因为它们旨在补充或替代政府完成提供公共物品和公共服务的职能，而不具有收益性;三是基于生活保障权的实现，房产是大多数民众最重要的财产，为了保障基本生活资料不课税，往往会有一定面积或金额的减免，对于低收入者、老人、残疾人、退伍军人等特殊人群，通常还会有专门的优惠政策。