防范税务稽查风险的探讨

风险是指可能遭受损失、伤害、不利的危险。在法制完善的社会中，任何执法主体都可能面临执法风险，税务稽查部门当然也不例外。一旦稽查机关和稽查人员做出的稽查结论失当，或在执法过程中违反有关程序的规定，就会承担相应的执法风险。虽然稽查风险是客观存在的，但却是可以预防的，只要针对性地采取有效措施加以控制，便能够把风险降至最低限度。
一、税务稽查风险产生的原因
一是企业经营方式灵活，稽查难度增大。在市场经济条件下，企业作为自主经营、自负盈亏的实体，必然追求在市场竞争中不断做大做强，并通过兼并、收购和联营等方式形成竞争力强的大公司大集团。因此企业的经营范围多样化、经营手段灵活化，外部环境复杂化，使税务稽查难度增大；同时，出于企业利润最大化的考虑，少数企业诚信缺失，纳税意识淡薄，加上网络等信息技术的广泛应用，避税、逃税手段也日益隐蔽化，使稽查人员失察和出错的可能性增加，稽查风险明显增大。
二是法律责任细化，稽查风险增大。随着我国法制建设逐步完善，对稽查机关和稽查人员承担的法律责任要求更高。如《税收征收管理法》及其实施细则修订和完善后，进一步细化了稽查机关和稽查人员的法律责任；《行政许可法》和《国家赔偿法》的实施，增加了有关稽查机关和稽查人员的法律责任条款等。这些法律法规进一步明细化，加重了稽查机关和稽查人员的法律责任，对稽查质量提出了更高的要求，稍有不慎就会产生稽查风险。
三是外部环境干扰，稽查压力增大。税务稽查有时会受外部环境的干扰，影响稽查部门和稽查人员公平公正执法。个别企业一旦被稽查机关查出问题就千方百计托人情找关系，企图大事化小，小事化了，客观上诱发稽查风险。
四是专业能力的制约。税务稽查是一个需要综合运用税收、财会、经济、法律知识和实践经验，去发现问题、分析问题、进行职业判断的工作。要求稽查人员善于合理运用专业知识、技能和经验，并遵守职业道德。尤其是职业判断能力直接影响稽查质量和效率，采用何种稽查方法、需要收集哪些证据、怎样形成证据链、如何提出处理意见，都高度依赖于稽查人员的执行能力，而目前稽查人员的专业能力尚有欠缺。
五是职业素质的影响。人的因素是至关重要的，稽查工作也是一样。稽查人员的职业素质包括职业操守、职业纪律、职业责任和职业能力，如果稽查人员丧失了起码的职业道德底线，防范稽查风险就无从谈起。
六是稽查方法的影响。税务稽查需要采用统计抽样的方法，即从被查单位总体资料中随机抽取一定数量的样本进行检查，而后根据检查样本的结果推论总体特征，因此稽查结果会有一定的误差率。同时，虽然计算机的核算、分析技术已经在会计领域广泛应用，但计算机稽查技术还没有得到有效的开发和运用，面对海量的稽查资料，稽查人员仍采取传统的账项检查法，受检查人数和检查时间的限制，影响了稽查质量，也增大了稽查风险。
二、税务稽查风险的类型
第一类是存在税收违法行为而稽查人员未能发现。这里又有3种具体情形：一是纳税人账外经营采取两头不进账的方式，而整体财务状况、税收负担和内部控制一切正常，导致稽查人员在检查后发表无问题的结论；二是账簿凭证存在重大涉税差错，而稽查人员未能发现，导致发表不正确的稽查意见；三是账表上存在重大疑点，如与同行业相比或与企业以往年度相比，财务状况、经营规模、税收负担都存在涉税重大疑点，但一时无法找到充分可靠的证据，稽查人员只能发表查无问题的稽查意见。
第二类是稽查结论不够严密。受稽查人员业务水平和稽查成本与效率的制约，不能保证稽查判断和评价完全准确；或稽查机关作为稽查结论的证据与行政复议、行政诉讼中的证据要求存在差异。
第三类是存在失职渎职问题。稽查人员自身素质不高和环境因素的影响，存在玩忽职守或徇私舞弊，对被查对象的涉税违法行为视而不见，导致不征、少征税款。
第四类是实施税务稽查后，因缺乏跟踪监督和管理，纳税人对检查结果不作账务调整，造成再次偷税。虽然此类账务调整的监督责任是否属稽查部门，目前尚不够明确，但税收风险确已存在。
稽查风险不仅会造成国家税收流失，给税务机关也轻者造成损害税务形象，重者稽查人员被追究法律责任带来严重后果。
三、防范稽查风险的建议
稽查风险存在于稽查全过程中，风险成因也包括多个方面，应采取一些有针对性的防范措施，尽可能将风险减到最小。
（一）加强内部建设是防范稽查风险的基础。
一是加强制度建设。首先要完善防范和控制稽查风险的制度。上级稽查部门要组织有关专家研究建立防范和控制稽查风险的制度体系，特别是对稽查方案的制订、稽查报告的编制和稽查案件的复核等，制订统一、规范的规程，形成环环相扣的过程控制机制，不给风险有可乘之机。
二是提升计算机应用水平。要加大税务稽查软件开发和应用力度，针对不同行业、不同会计系统设计具有针对性的计算机稽查程序，充分利用网络获取稽查所需的信息资料，并使稽查人员能够运用计算机系统进行一般性检查，提高稽查工作效率。
三是落实稽查案件分级审理制度。按照一定的标准，对稽查案件实行分级集体审理，对偷税、虚开增值税专用发票等案情复杂、有重大社会影响的案件，由案件审理委员会审理，其他案件由稽查机关集体审理，严把案件的质量关、定性关，防止稽查风险发生。
四是健全稽查案例分析制度。定期召开案例分析会，交流稽查选案、检查、审理和执行经验，力保案件事实清楚、证据确凿、定性准确、数字准确、文书规范、程序合法、运用法规准确。对发现的问题和存在的风险认真分析研究，及时整改，健全制度。对税收政策执行、自由裁量权的把握进行全面协商，提高稽查执法的质量。建立分类案例数据库，总结对各类企业实施检查的基本方法，为案件检查提供参考和示范。
五是加大案件抽复查和“下查一级”的力度。案件复查有利于强化监督、发现问题、消除隐患、保证质量。同级复查，可抽调监察、人事、法规等科室人员，采取交叉复查、案卷审查和实地调查等方式，统一复查口径，对复查案件的程序、事实、证据和执行审理标准、处罚尺度，以及有无违反稽查工作纪律等进行深入细致的检查，发现问题要认真整改。上级稽查部门要每年定期组织抽取下一级一定比例的已查案件进行复查，做到应查必查、查深查透，及时总结，认真分析，提出建议。
六是加强税法宣传，排除外部干扰，营造良好的稽查执法环境。税务部门要加大税法宣传力度，增强纳税人的诚信纳税意识，宣传税务稽查对整顿和规范市场秩序的作用，营造政府支持、部门协作、企业配合的良好税收执法环境，减少和排除外部环境对稽查工作的干扰。
（二）规范稽查流程是防范稽查风险的关键。
一是加强查前调查。要全面了解被查单位的经营业务、财务状况、内控制度、经济性质、管理体制、机构设置和人员编制等情况，以及被查单位重大会计政策选用及变动情况、以往接受税务稽查情况及其他需要了解的情况，同时收集其银行账户、会计报表及其他有关的会计资料，从总体上把握稽查方向，明确稽查重点。并对被查单位内控制度进行评估性测试，以判定内控制度是否有效，为下一步评估稽查风险提供必要的依据。
二是编制科学的稽查方案。科学合理的稽查方案能够有效防范和控制稽查风险。要在查前调研的基础上，认真分析稽查风险和稽查重点，制订科学合理的稽查方案。方案应包括检查目标、稽查风险的评估、检查重点以及对检查目标有重大影响事项的检查步骤和方法等内容。在稽查过程中，如发现新的重要线索，应及时调整稽查方案，以防止遗漏重要的稽查内容。
三是准确运用稽查方法。应注意采用规范的稽查方法。目前广泛使用的账项基础检查法，适合对业务简单、凭证不多的企业进行全面检查；对业务量较大的企业，应采用抽样统计方法，重点确定样本数量，将稽查风险控制在可接受范围之内。但对涉及处理和处罚的具体事项，应进行全面检查，不能简单地运用统计抽样的方法。
四是稽查取证合法。稽查风险很大程度上是证据风险。稽查人员对证据的取舍应视其证明力是否充分而定。获取充分可靠的证据、防止遗漏重要证据，是控制证据风险的关键所在。
五是做到稽查四环节严格分离。坚持选案不实施、实施不审理、审理不执行、执行不选案，各负其责、各司其职的原则。具体还应做好八个环节的工作。
第一，检查要符合法定程序。实施稽查前要向纳税人发出书面稽查通知，认真执行稽查人员回避的规定，实施稽查要有两人以上参加，稽查时要出示证件。询问、调取账簿和实地稽查等要符合法定程序，并为纳税人保密。
第二，证据类型和取证程度要统一。一般稽查案件可按照《税务稽查工作规程》取证。对账外账等手段隐蔽的涉税违法案件，证据种类复杂，取证难度大，目前还没有统一的规定，取证的风险比较大。应对此类案件的证据类型、证据形式和取证程度做出基本规定，以避免取证不规范所带来的稽查风险。
第三，加强与公安、检察、法院等部门沟通与协调，确保大案要案收集的证据充分可靠。
第四，收集证据要全面客观。既要依法收集当事人的有责证据，又要依法收集当事人无责证据，为案件审理提供全面客观的依据，确保案件定性准确、处理适当。
第五、取证要合法。取证要在法律法规授权下进行，取证的主体、时间、程序、方式和形式都必须合法。
第六，规范稽查文书。稽查过程中涉及的文书较多，包括笔录、取证和稽查工作底稿，应以规范化要求来编制，避免随意性。对于稽查过程的描述，要有规范统一的标准。稽查文书签发应进行全面复核。
第七，案件审理客观公正。案件定性准确、处理适当是规避稽查风险的有效举措。案件审理应根据违法事实和已获取的证据资料进行定性，对证据不足难以定性的案件应退回检查环节进行补证。应耐心听取纳税人的陈述和申辩，做到公正执法、准确定性。要认真执行案件移送规定，杜绝以补代罚，以罚代刑现象的发生
第八，稽查案卷完整全面。案件的稽查过程应完整地在稽查案卷中反映出来，不能只反映被查对象的税收违法情况，稽查结论和资料内容不能过分简单。稽查案卷应详细记录整个稽查过程，如对被查对象的内部控制测试、稽查方案、人员分工、检查范围和内容、运用的稽查方法和策略、重要的会计问题和重点稽查领域、对问题的排查过程等，这样既有助于防范稽查风险，也便于一旦发生风险可查明责任。
（三）提高职业素质是防范稽查风险的保证。
一是增强风险防范意识。稽查人员要充分认识风险对自身、稽查工作、税务部门形象的影响，自觉遵守“公正执法、恪尽职守、规范操作，廉洁自律，令行禁止，严守秘密”的工作要求，增强风险防范意识，积极探索防范风险的有效途径。
二是提高责任意识。强烈的责任心是做好任何工作的基础和前提。稽查工作更要有责无旁贷、心无旁鹜的责任心，这样才能有效防范稽查风险的发生，将执法风险系数降至最低。
三是提升风险防范能力。判断被查单位是否存在重大错误、确定稽查重点、收集案件证据，都取决于稽查人员业务素质的高低。因此，要积极开展税收知识、财会知识、法律知识和稽查技能的培训，努力培养一支既精通财税和法律知识，又具有较高业务技能的复合型人才队伍，以适应新形势下稽查工作的要求。
四是积极预防职务犯罪。加强党风廉政建设和机关效能建设的学习和教育，构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，深入开展“珍惜岗位，珍惜权力，珍惜荣誉，珍惜前程，珍惜家庭”教育活动，认真算好“政治账、经济账、法制账、家庭账、良心账”，筑牢拒腐防变的思想道德防线，是有效规避稽查风险，防止失职、渎职行为的发生的思想防线，也是爱护和保护广大稽查干部的重要措施。
（作者单位：丹阳市国税局稽查局）
（责任编辑：朱海云）