对优化纳税评估工作的一些认识和思考

　纳税评估是我国市场经济条件下税务行政的重要组成部分，在税收工作中具有举足轻重的作用。随着税收征管改革的不断深化，纳税评估在促进征管质量的提高方面逐渐显现，本文拟就如何优化纳税评估的相关问题进行一些思考。

　　一、我国纳税评估工作发展的历程及现状

　　我国纳税评估的最初探索是自上世纪九十年代从个别流转税税种开始的，主要体现在国家税务总局颁布的三个代表性法规：1998年开始实行的《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》，首次引入审核评税的管理方式，标志着我国纳税评估实践的正式开始。2001年，总局制定印发了《商贸企业增值税纳税评估办法》，提出了纳税评估的概念。2005年3月，总局出台了《纳税评估管理办法（试行）》，对纳税评估进行了较为详细的规定。目前，各地的纳税评估工作做法不一，仍处于探索阶段。

　　目前我国的税收征管环境不甚理想，税源监控乏力，大量的税源不能转化为税收，主要表现在：一是市场经济不发达，现金交易普遍，纳税人依法纳税意识淡薄，偷税、漏税、骗税现象突出，税款流失严重；二是一些社会中介机构、会计从业人员执业素质不高，申报信息失真严重，税企之间信息明显不对称；三是税收征管信息化程度较低，纳税评估没有形成全国统一的软件，税收综合征管软件只对纳税人的申报数据建立了电子档案，满足不了纳税评估的需要，计算机的管理功能、分析功能、数据处理和交换功能、监控功能没有充分发挥出来；四是许多地区下达纳税评估任务的重要依据仅仅是单一的行业税负率，加之受纳税评估人员的专业素质、数据分析能力、纳税评估指标体系、信息化程度等多种因素的影响，导致基层税务机关在纳税评估工作中普遍“撒网”，没有重点，结果往往只能是为了完成任务，没有细致深入地分析研究，以至于为了工作而工作，应付了事；五是社会各部门对税务机关依法治税的支持、协助不够，没有形成社会综合治理的氛围，社会舆论对税务工作支持程度有待进一步提高；六是税收法律体系尚需完善，税收执法手段刚性不足，威慑力不强。因此，需要一个比较科学的方法帮助税务机关了解哪些税源有问题，需重点掌握，而纳税评估，则能很好地满足这一要求。

　　二、如何把握纳税评估在税收征管工作中的地位

　　信息管税是国家税务总局确定当前和今后税收征管工作的思路，而作为信息管税四位一体（税收分析、纳税评估、税务稽查、税源监控）中的重要环节，建立和完善纳税评估制度对完善我国税收征管体系有着重要的作用。目前，我国部分地区的税务部门在重构征管改革后的职能配置时，都将引入纳税评估新机制作为强化管理功能、消除机构“疏于管理、淡化责任”缺陷的建设性措施，并作为深化征管改革的必由选择。究其定位，是依据其在征管过程中的作用而确定的。要明确纳税评估在税收征管中的地位，我们认为应该把握好以下几点：

　　（一）把握好纳税评估与纳税申报审核的区别。纳税申报审核是申报受理时征收人员对纳税申报表及各类发票、凭据的审核，重点是申报表数据关系的正确性及与票据记载是否相符，而纳税评估则是对纳税人多种涉税信息进行加工整理，运用科学手段进行综合分析，并运用约谈、举证确认等手段进行调查核实的一种新的征管手段，重点是解决纳税申报的真实性。与纳税申报审核工作相比，在工作方式、方法上，纳税评估是对纳税人申报资料的案头稽核，但又不拘泥于就报表看报表、就资料看资料这一简单的案头分析，而是采取人机结合、以现有征管资料为主，同时还采取询问、调取企业账簿资料、实地调查企业生产能力、仓储情况等形式灵活收集纳税评估信息；在纳税评估的期限上，不局限于对纳税人当期纳税申报情况而更多地是延伸多期开展评估工作；在评估资料上，尽可能通过多种信息查询取得涉税数据信息，以做到对纳税人申报资料的最大限度利用，从而有助于及时发现、纠正和处理异常申报行为，避免大量非正常申报的发生。

　　（二）把握好纳税评估与日常税务管理的区别 .日常税务管理也称涉税事务管理，如税务登记管理、一般纳税人认定管理、发票管理、减免税管理、缓缴税款审批管理、税务行政处罚、税源监控、行政复议等等，其涉及的主要是对纳税人某项资格或权益的税务处理，是税务机关的基础性工作。而就工作范围而言，纳税评估作为一种税源监控手段，贯穿税收征管的始终，税收征管的各个环节都包含在纳税评估的工作范围之内，纳税评估可以就以上方面提出加强管理的措施，同时它还包括以上方面以外的管理内容，如对纳税人的纳税情况进行指标分析等。 相对于纳税申报、税源管理和优质服务的要求，纳税评估能够提高纳税申报质量，纠正申报错误，引导纳税申报健康有序地发展，能够对税源管理进行动态审核，在评估约谈举证环节和日常管理中，能够贴近纳税人宣传税法，充分体现了优质服务的理念。此外，就纳税评估的目的而言，除了对纳税人实施整体性和实时性监控、防止纳税人偷逃税款外，更重要的是对纳税人的税负率的高低给予一个客观、公正的评价。

　　（三）把握好纳税评估与税务稽查的区别。纳税评估与税务稽查在案件来源、检查的对象、性质、目的，检查的方法、程序和手段上都有较大的差别。纳税评估不是一种执法行为，不得向纳税人发出任何性质的法律文书，其作为一种管理行为，旨在促进纳税人自觉、如实、全面的进行纳税申报，过程和结论均不具有强制性，主要是点和面上的检查，纳税评估也是促进有的放矢开展稽查的一种有效手段，可以为税务稽查提供可靠的案源。税务稽查是一种执法行为，程序严格，属全面、综合性的检查，过程和结论均具有强制性，是纳税评估工作效果的展现，可以起到打击违法行为的震慑作用。同税务稽查相比，纳税评估是在资料分析的基础上，对纳税人纳税行为的初步判断，目前仅是对一般性的纳税申报问题进行认定和处理，有人称之为介于税款征收和税务稽查之间的一道“过滤网”。纳税评估的结果不外乎两种去向：一是停留在纳税评估范围内；二是通过工作程序移交税务稽查。

　　三、纳税评估工作存在的问题

　　（一）纳税评估定位不准确。当前纳税评估的工作方式可以概括为两种，一种类似于税务稽查，评估工作的目标和方法也多以查出问题的多少为发展方向，但为了与稽查工作区分，手段又与实际稽查不完全相同，评估过程中一般不调取账簿凭证，不到纳税人的经营场所，即不按稽查工作程序进行，只针对疑点问题核查相关账簿凭证等，局限于个人操作的较浅的核查状态，因此手段和实际效果又不如稽查；另一种工作方式为管理式纳税评估，但又没有真正放到管理工作中去，属于静态的监督形式，也仅限于查对相关经营报表、计算相关经营数据、与企业核实相关疑点等，无法了解企业动态实际情况，其结果势必出现难以全面查阅、掌握纳税人的账簿凭证和企业经营过程的原始记录，只能发现一些表面问题或嫌疑问题，容易形成一些评估盲点。另外，现行的《征管法》没有单独将纳税评估作为一项工作予以明确，这就使得在实际工作中纳税评估的法律地位得不到确认。因此，纳税评估的工作应进一步准确定位，通过评估手段及调查手段，对纳税人纳税情况进行宏观管理监控，才能真正发挥纳税评估在税收征管工作中应有的作用。

　　（二）信息渠道有待于进一步拓宽。无论采取何种纳税评估工作方式，都离不开拥有翔实的数据资料源，纳税评估过程中力求做到将评估对象的相关经营指标、实现税收指标、各指标的相关峰值等进行充分测算、比对、定量、定性分析，据以找准切入点。由此可见，缺乏充足的数据资料源，纳税评估工作就很难达到预期效果。现实中常常遇到信息资料拥有量不对称的情况，如纳税人报送的纳税申报数据和财务数据、生产经营类信息、经营核算类信息以及其他诸如登记注册类、银行账户及账号、价格类等相关涉税信息不真实或不完整。而评估人员就目前情况来看，尚无有效渠道或足够的时间和精力去获取庞杂的信息，也仅能对纳税人已报送报表信息资料所反映的“税负”等表面问题开展评估。纳税评估数据在信息来源上主要存在两方面限制。一是税务机关信息采集范围偏小，申报表及附列资料的内容单一，即纳税人报送的是不完整的涉税信息，仅仅是纳税申报数据和财务数据，不包括生产经营类信息、经营核算类信息以及其他诸如登记注册类、价格类等相关信息。二是纳税人提供信息的真实性较差。由于信息资料源不完整或有可能错误，造成信息的横向与纵向交换不足，无法把问题完整地分析、查找出来，势必造成纳税评估的效率不高。

　　（三）纳税评估指标体系亟需完善。科学合理的纳税评估指标体系，可以弥补信息不对称带来的影响。我国目前纳税评估采取的是指标分析方法，并通过《纳税评估管理办法》建立了一系列的指标体系。但现有的指标体系并不完善，且随着情况变化，要不断调整指标及异常指标标准，及时更新指标体系。现行的纳税评估指标体系是根据行业纳税平均值确定的，这实际上是企业纳税标准的一种假设。评估对象的规模大小，企业产品类似程度等因素都是影响行业纳税平均值的重要因素。另外，企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等多种因素的影响，单凭评估指标测算和评价很难合理认定申报的真实性与合法性。

　　（四）评估人员整体业务素质不高。无论是从现实税收管理工作的客观需要看，还是从税收征管工作发展的必然趋势看，对评估人员的素质要求都越来越高，评估人员既要具有一定的计算机操作知识、懂得企业经营管理、经济理论、财会技能等等，还要掌握税务管理、税收政策、税务稽查、统计分析等相关知识。但现在从事纳税评估的工作人员中有相当一部分对经营管理、经济理论、税收管理、税务稽查、统计分析等知识掌握不够，造成有时纳税评估只是一般意义上的看看表、对对数、查查票等浅层次评估，无法收集、分析、评估深层次、代表性的涉税问题，开展纳税评估的思路不宽、方法不多、效率不高，使纳税评估工作效率和效益难以提高。

　　四、加强纳税评估工作的几点思考

　　近年来，我国纳税人数量的大幅增长，导致税务机关人均管户数量大幅增加，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务也在不断创新，加之不法分子的偷逃手段也在不断翻新，税收征管的复杂性和工作难度明显加大。纳税评估工作作为税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中监控的一种有效手段，对税收征管尤其是税源管理和改善征纳双方的关系均有重要意义。

　　（一）纳税评估不以纳税人具备违法嫌疑为开展工作的前提和依据。纳税评估工作是对纳税人税负异常原因的理性分析，可以根据税收征管的需要来开展工作，其对象总体而言是普遍的而非特定的。纳税评估是通过对纳税人纳税结果的分析找出形成结果的原因并提出解决的方法，主要功能在于辅导纳税人依法准确申报纳税，目的在于提出管理措施，提高管理水平。由此可见，纳税评估从程序上淡化了“查”的概念，但同时也是税务机关发现故意偷逃税收的一个重要渠道。

　　（二）最大限度的拓宽信息获取渠道，提高信息采集质量。完善的纳税评估工作必须有法律和规章制度作保障，要对纳税评估的范围、内容、时机、依据、操作方法等有明确的规定。我国税收信息化虽然己进入电子化管理阶段，但大多还局限于税务系统内部的连接，仍处于一种相对封闭的状态，还没有实现国、地税之间，税务部门与海关、工商、金融、电力等部门之间，以及与纳税人之间的联网。而实现税务机关的信息化以及部门之间的信息共享，都需要有法律的保障。因此，制定统一的纳税评估管理办法首当其冲，对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程等要予以明确。其次，在《税收征管法》中要明确纳税评估本身的法律地位，赋予税务机关从更广范围搜集获得信息的权力和依法获得社会各部门协助的权力，使纳税评估工作有章可循，有法可依。再次，要在纳税人提供的纳税申报资料的基础上，广泛地采集相同或类似行业的涉税信息。作为税务机关应进一步完善信息纵向联系，在内部上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间加强配合，建立内部信息共享的“税务数据库”，同时还要最大限度地获取银行、海关、财政等其他政府部门和相关行业管理部门的涉税信息，形成定期联网交换信息的工作机制。

　　（三）强化纳税评估的指标体系建设。通过调查分析，完善纳税评估指标体系，在纳税评估中力求做到定量分析与定性分析相结合。首先要细化纳税评估指标体系，针对不同行业、不同规模及不同营运方式分门别类地进行调查，参照各个行业的行业标准以及同类企业的能耗、物耗平均值，行业平均利润率等，分别设计出相应的纳税评估专用指标体系，力求降低指标体系的误差水平；其次要准确体现纳税行为的共性和规律，不断提高“筛选”异常信息的准确性，为评估的实施提供真实的指导信息，突出税负率、销售利润率等重点指标的评估作用；再次要扩大评估范围至纳税人的生产能力、生产规模、进销规模、仓库出入等方面，实现对生产销售的全方位分析，应用经济指标进行分析，将定性分析与定量分析有机结合以提高分析的科学性、准确性；最后应不断加强调研、分析，随着情况变化，不断调整指标及异常指标标准，及时地更新指标体系。

　　（四）注重纳税评估人员业务素质的提高。一方面，纳税评估工作需要评估人员既精通税收业务知识、财会知识，又能熟练操作计算机，并具备较强的逻辑分析能力，要求评估人员能够依据国家的税收政策及自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性；另一方面，由于评估人员需要进行约谈或举证确认，所以要求评估人员不但要了解企业经营特点，有过硬的业务水平，更要具有很强的职业敏感性和敏锐的洞察力、一定的约谈技巧。这对评估人员的综合素质是一个较大的挑战。为此，一是要加强对纳税评估人员的培训，对评估工作涉及的税收业务、财务管理、计算机操作技能、各项评估应用指标的分析、与纳税人的约谈技巧等进行系统轮训。二是适时组织开展评估工作经验交流会、典型案例分析会，通过评估人员对评估方法、约谈技巧、报表分析方法等进行交流总结，使纳税评估人员的评估水平在实务演练中得以普遍提高。三是要加强评估工作考核，鼓励先进，带动后进。通过系统的组织学习、培训、交流、考核，进一步提高全体评估人员的综合素质，使评估质量实现稳步提升。

　　（五）创新纳税评估方法。受税收信息化程度的制约，纳税评估信息共享机制不够，直接影响了纳税评估工作的效率和成果，因此在最大限度的提高信息采集质量及优化纳税评估指标体系的基础上，还应结合征管实际，进一步探索创新纳税评估的有效方式、方法和途径。可以推行一般税源由日常税源管理岗日常评估，行业性评估和重点税源由评估岗重点评估，做到日常评估和重点评估相结合。一般税源评估日常化，对于一些日常征管经常涉及的，如连续申报异常企业、收入与开具发票金额不符以及税负较低的纳税人，可以实行简易程序进行评估，由日常税源管理岗负责。这类评估更侧重于案头资料的审定，可以不拘泥于文书的规范性，对能说清疑点的只要简要记录即可，无法说清的，可提出评估建议进一步评估，从而确保日常税源管理岗对征管对象动态信息的掌握，以强化税源监控。目前纳税评估人员进行纳税评估后与日常税源管理岗缺乏有效沟通，导致纳税评估后续管理缺位。为此，纳税评估人员应及时将纳税评估的后续管理建议传递至日常税源管理岗，日常管理岗根据后续管理建议做进一步的管理，这样方能做到良性评管互动。

　　（六）构建和谐征纳关系，将纳税评估寓于纳税服务中。通过定期或不定期地开展纳税评估工作，能较好地对纳税人的依法纳税状况进行及时、深入的了解和掌握，从而能有效地及时纠正纳税人的涉税违法、违规行为，提高他们正确依法履行纳税义务的自觉性。同时，通过约谈或质询等方式让对方说明、解释，并将评估结果通报被评估对象的过程，也是对纳税人进行税法宣传解释、帮助他们提高正确理解和正确履行涉税事项的有效的途径，解决了纳税人由于对税收政策掌握不及时、不准确、财务核算不正确等因素而造成的非故意偷、漏税问题，起到了服务纳税人、不断优化治税环境的作用，可以促进纳税人依法明白纳税、正确纳税、诚信纳税，提高纳税人自觉纳税的遵从度。

　　作者单位：青海省海南州地方税务局