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对纳税评估工作的几点认识

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    2005年3月国家税务总局出台《纳税评估管理办法》以后,标志着纳税评估将逐步成为税收征管过程的一个核心环节。纳税评估作为加强税源管理的一个重要手段和方法,越来越得到各级税务部门的重视,纳税评估对于强化税源管理,优化纳税服务、堵塞税收漏洞,掌握税源变化具有十分重要的作用。纳税评估工作在全国税务系统实施以后,由于思想认识、知识结构、科技水平等方面的差异,仍然存在诸多问题。本文拟就纳税评估工作谈几点粗浅的认识。    一、 纳税评估在税收征管工作的作用和定位已基本确立
    从管理的角度讲,税收征管的作用主要体现在两个方面,一个是倡导依法纳税行为,提高公民的依法纳税意识,使其自觉执行税法,即促进纳税人自觉进行纳税申报;另一个是纠正纳税违法行为,就是及时发现并纠正税收违法行为,即税务违法处罚。税收征管工作主要是由三个环节组成,即纳税申报、纳税服务、违法处罚。而税务管理则贯穿于三个环节的始终。
    国家税务总局于1996年提出我国税收征管改革的目标模式为:“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”。时隔几年,在2004年全国税收征管工作会议上,国家税务总局局长谢旭人在30字的基础上补充了“强化管理”四字。强化管理的核心内容是税源管理。税源管理是连接“集中征收”、“优化服务”和“重点稽查” 的桥梁和纽带。而纳税评估则是实施税源管理的一种重要方法。
    (一)纳税评估在税收征管工作的定位
    国家税务总局《纳税评估管理办法》指出“纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法,对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断,并采取进一步征管措施的管理行为,宗旨是“为进一步强化税源管理,降低税收风险,减少税款流失,不断提高税收征管的质量和效率”。从上述定义可以看出,我国目前实行的纳税评估制度是税务机关实施日常税务管理的一种基本方法,而不是对纳税人一项征管措施,其目的是通过纳税评估工作,使优化纳税服务和加强税源管理达到有机的结合。纳税评估对税务机关而言是一种内部管理方法,对纳税人而言应该是税务机关对其的一项纳税服务行为。
    (二)纳税评估在税收征管工作中的作用主要体现在四个方面
    一是有助于税务机关加强对税源的控管,堵塞管理漏洞,减少漏征漏管,增加税收收入,是防止虚假纳税申报、提高纳税申报准确率的有效手段;二是有助于税务机关及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中存在的错误和异常情况,将纳税人目前大量存在的非主观性偷逃税款的错误及问题及时处理在未发或萌芽状态,有效地防范征纳双方的税收风险,减少征纳成本,达到强化管理和优化服务的目的;三是为税务稽查提供准确的案源,减少稽查部门打击偷逃骗抗税行为的盲目性,提高准确性和时效性;四是为纳税信用等级评定提供基础信息和充分依据,对于建设纳税信用体系乃至信社会都有着重要的推动作用。
    二、当前纳税评估工作流于形式,难以落到实处的原因分析
  国家税务总局出台《纳税评估管理办法》以后,纳税评估作为税收科学化、精细化管理的重要手段,已经在全省地税系统中广泛应用。全省地税系统不同程度地开展了纳税评估工作,取得了较好的效果。但许多地方对纳税评估工作仍没有引起足够的重视。纳税评估工作大多流于形式,仅停留于表面,纳税评估的作用没有得到充分发挥,产生这些问题的主要原因有:
    (一)总局《纳税评估管理办法》实用操作性不强、纳税评估法律地位尚不明确。纳税评估在《税收征管法》及《税收征管法实施细则》里均无法律表述,评估办法多数地方不明确,操作难度很大,纳税评估体系未形成标准化。如:《纳税评估管理办法》虽有指导性的规定,但对评估的人数、每户年评估次数、评估户数的比例、预警值区域协调性、评估延期的期限、评估结论的反馈形式与内容等都未作出明确规定,又如纳税评估“特殊情况可以延伸到往期或以往年度”,到底什么才是特殊情况,可以延伸到以往哪一个年度。再者纳税评估易使征管部门陷入泥淖,如果得不到稽查部门的认可,往往是基层征管部门结论自己白花了力气、纳税人缴了税,稽查时却被扔在一边,缺乏严肃性,有损执法部门形象。
    (二)基层税务管理机构管理职能弱。由于受诸多因素的影响,基层管理分局往往只注重税收任务的完成,起着对纳税人“催报催缴”的作用,忽视了本身的税收基础管理职能。虽然新的征管框架已初步搭建,但在业务重组和流程优化上还有许多需要进一步完善的地方。当前的征管模式,强化了征收、检查的职能作用,却淡化了管理的职能作用,税收征、管、查没能有效的结合起来。税收征管工作由以前的“管户”转向“管事”,更多地强调为纳税人服务和加强税务稽查工作,而忽略对纳税户的日常管理,管理分局在管理上仅仅起了“催报催缴”的作用,加上对纳税评估的内涵、作用认识不足,对如何开展纳税评估概念模糊,致使评估工作流于形式。
    (三)纳税评估缺乏细致准确的指标体系。科学的指标体系是纳税评估系统评估筛选疑点纳税人的依据。目前纳税评估指标体系还很不系统,有的指标实际操作性不强。行业税负和预警值设置不合理,导致现阶段的评估主要凭借管户经验对企业进行历史性的纵向比较和同行业横向比较,局限性很大,评估的结果和实际情况有较大差异。
    (四)征管基础信息资料不够完整、相关信息不足。各类会计报表齐全是做好纳税评估前期工作的基础,评估数据指标是以企业真实申报信息为标准的一种假设,这种假设对大型企业和财务制度规范企业是有效的,但对中小企业、个体私营企业来说,其提供的有限甚至失真的评估资料,使评估数据经常产生较大偏差,使得计算机评估变成了建立在“空中楼阁”上的评估,评估出来的效果自然会大打折扣。很多地方为了完成下达的纳税评估指标,往往采取简单而流于形式的办法开展评估工作,造成纳税评估结果的不真实性。
    (五)组织体系尚未完全建立,评估绩效的考核机制尚不健全。大部分基层税务机关未建立专门的纳税评估机构,也未建立完善的评估绩效的考核机制,《纳税评估管理办法》规定,各级税务部门“要建立健全纳税评估工作岗位责任制、岗位轮换制、评估复查制和责任追究制等各项制度,加强对纳税评估工作的日常检查与考核”,由于组织体系的不完备,评估绩效的考核机制的不健全,影响了纳税评估工作的深入开展。
    (六)干部业务素质亟待提高。纳税评估工作的专业化程度高,要求税务机关对纳税人的涉税信息进行全方位、大容量、多角度的搜集和掌握,要求评估人员依据国家的税收政策,定性与定量分析相结合,从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析。目前由于基层税收管理员较少,管辖区域较大,日常税务管理事务繁杂,加之税收管理员知识面相对狭窄,纳税评估还不能取得应有的效果。
    三、对进一步深化纳税评估工作的若干建议 
    (一)健全纳税评估的法律地位,规范评估制度。建立健全纳税评估的法律地位是纳税评估工作的基础,规范纳税评估操作规程是纳税评估成效的保证,制定可操作性强的纳税评估的业务规程,统一各地纳税评估工作业务规程,制定纳税评估工作实施条例,使纳税评估真正成为征、管、查分离后基层税务机关的征管利器。
  (二)提高思想认识,不断推进纳税评估工作的深入开展。各级税务机关,特别是基层税务管理部门,应当切实建立“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”的税收征管模式,从思想上充分认识开展纳税评估的重要性和必要性,认识到开展纳税评估是进一步加强税源管理的重要手段,对降低税收风险,减少税款流失,不断提高税收管理质量和效率具有重要的促进作用。遵循“强化管理、优化服务、分类实施、因地制宜”的原则,努力推进纳税评估工作的深入开展。
    (三)设置专门的评估机构,建立完善的评估绩效考核机制。当前,我国开展的纳税评估实质上缺乏有力的法律支撑体系,这使得税务人员和纳税人对纳税评估工作不理解、不重视。鉴于纳税评估内容广泛、专业性强、人员素质要求高的工作特点,设置专业的纳税评估机构,具体负责评估指标体系的设立,评估范围、评估手段的确立,评估内部工作管理等事项,保证评估工作的有效开展。 同时要强化监督考核,在纳税评估工作中引入双向考核制度,对各岗位衔接过程中的有关指标进行量化、细化,按照定质、定量、定时的原则,对评估工作涉及的所有岗位同时进行考核和监督,切实落实评估责任追究制度,形成部门间协调配合、齐抓共管的良好局面。
    (四)建立比较科学的纳税评估指标体系。纳税评估指标是税务机关筛选评估对象、进行重点分析时所选用的主要指标,各类评估分析指标要与预警值配合使用。税务机关制定评估指标的预警值参数,应当在搜集大量信息资料后,综合考虑规模、地区等差异,考虑本地区同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标以及多个年度的平均水平,以使预警值参数更加真实、准确和具有可比性,形成一整套针对性和灵活性较强的综合方法体系。还可根据纳税人行业特点、结合强化重点税源管理的需要,制定分类纳税评估指标体系,建立较为完善的评估指标体系。加快研发纳税评估的专业应用软件,充实软件的评估分析内容,提升纳税评估的智能化程度。
    (五)加强征、管、查的辨证协作,分清各自职责。在评税中不仅要以稽查为后盾,而且还要有稽查的意识,敢于发现问题,敢于深追问题,没有稽查支持的评税,评税是软弱无力的,其效果是可以想象的。评税与查税是有本质的区别,纳税评估是一项税收管理活动,侧重于对纳税人履行纳税义务的事前、事中也有事后的监督,对纳税人补税一般不作处罚,但应确定所属期限加收滞纳金,这是体现税收的严肃性。评税的目的是让纳税人及时主动,改正错误,不够成犯罪。查税发现的问题是要追究法律责任。实践中容易造成纳税评估成为一种“协商式稽查”,往往在稽查中可能遇到难点问题,会采取以评税的方式处理,从而影响了税收的公平性和税收环境,纳税评估监控地位得不到体现。因此,纳税评估应与税务稽查划清界定。在管理评税中应坚持三个移交、二个不评:评税解决不了的移交稽查、企业不服从评税结果的又无正当理由的移交稽查、有偷税行为的移交稽查;有明显异常的不评、稽查正在或近期涉入过的不评。
  (六)运用计算机等现代信息技术手段,提高纳税评估的效率和质量。纳税评估工作必须依靠现代化的信息手段支撑,努力保障评估信息资料的全面性、真实性、有效性,应加强信息的横向联系,把纳税人在国、地税收征管系统、银行、海关、审计、水电供应、外贸等部门的涉税信息进行整合,运用现代技术和管理手段,实现信息采集、计算和分析,增强纳税评估的准确性,提高纳税评估的质量和效率,提高信息收集能力和质量,重视信息的管理和应用,集中人力、物力、技术,改变信息处理各自为战的分散局面,提高信息的加工能力和共享效率,提升纳税评估质量 。
    (七)加强培训,提高纳税评估人员的素质。纳税评估是一项业务性较强的综合工作,要求评估人员具备较高的政治业务素质,掌握大量的基础资料,了解纳税人的生产经营情况,充分运用经济指标,对纳税行为的真实性、准确性、合法性进行全面测算、分析和案头审计,并强调管理人员的合理分工和密切协作。实际工作中,要择优配备和建立一支业务能力强、工作经验丰富、职业道德水平高的纳税评估队伍。
(作者单位:吉安市地税局)

改制企业审计应做到“七查”

改制企业审计应做到“七查” 改制企业审计应做到“七查”

  国有企业在改制过程中常常存在程序不规范、资产评估不准确、资产处置不完善、监管措施不到位、产权主体不清晰等导致国有资产流失的问题。为对这些问题实施有效监督,审计人员在对改制企业审计和审计调查过程中应做到“七查”。

  一、查改制方案是否按规定程序审批。审查企业改制方案是否严格按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资产监督管理委员会的相关规定履行批准程序。对涉及财政、税务、银行、劳动保障等事项,应审查其是否预先报经有关部门审核、是否报经国有资产监督管理机构审批。审查改制方案是否按规定经职职工代表大会审议通过,职工代表是否在方案上签名表示同意。

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