对纳税评估运行质量的思考

纳税评估是国际上通行的税收管理方式，也是税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行监控的一种手段。它作为税收监控管理的一种有效措施，在帮助纳税人发现和纠正纳税上的错漏、提高纳税人纳税意识和办税能力方面有着独特优势。实践证明，各级税务机关越来越清楚地认识到纳税评估的重要性，把纳税评估作为强化征管基础、完善税源管理、优化纳税服务、共建和谐税收的一项重要举措，并积累了很多的经验。然而，通过对一个时期纳税评估报表和实例的分析,发现在纳税评估工作质量方面仍还存在一些不容忽视的问题，如，纳税评估工作的有效性和运行质量不容乐观等。对此，笔者认为有必要从理论和实践的角度对评估运行质量进行探讨，以便更好地推动纳税评估工作的开展。
一、纳税评估的主要影响因素
国家税务总局在《纳税评估管理暂行办法 》中明确了纳税评估的定义：纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的真实性和准确性作定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。纳税评估工作遵循强化管理、优化服务；分类实施、因地制宜；人机结合、简便易行的原则。纳税评估的目的主要体现在强化管理和优化服务上，有效开展纳税评估工作是税收管理科学化、精细化管理的重要手段。纳税评估是一种管理行为不是检查行为或处罚等其它行为。纳税评估工作质量的高低对税源管理有直接的影响，提高纳税评估质量对帮助纳税人发现和纠正纳税上的错漏、提高纳税人纳税意识和办税能力方面有着独到的作用。影响纳税评估质量的因素主要有：
申报资料的完整性和真实性影响。评估应建立在企业财务和会计资料比较健全的基础之上,经过科学的方法对侵蚀税基的行为进行有效的监控。纳税评估在方法上，应更加注重分析过程的逻辑性和准确的推断，因此财务资料的完整性和客观性是基本条件。如对某地随机抽查50户纳税人财务资料，没有一户企业财务资料齐全。在所有的财务资料中，没有一户企业提供企业年度现金流量表，三分之二以上的小规模纳税人资产负债表、利润表填写简单，存在逻辑不符等现象，使纳税评估的结果缺乏准确性和真实性。
税收管理员的业务素质影响。纳税评估是管理员利用日常管理中所了解的情况和积累的经验结合所掌握的财会理论知识，将纳税人申报情况与其生产经营实际情况相对照，分析其合理性，以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因；在纳税评估过程中需要对纳税人的生产经营结构，主要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以及其他相关经济指标进行比较，推测纳税人实际纳税能力。管理员在评估的过程中必须掌握丰富的知识，包括简单的生产经营知识、财务管理知识与会计核算方法等，从税收管理员的知识结构看，有一部分税收管理员难以熟练驾驭评估工作，加上责任心、工作态度等因素，对纳税评估质量的影响不容忽视。
纳税评估软件影响。依据《纳税评估管理办法（试行）》，纳税评估主要工作内容包括：根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值；综合运用各类对比分析方法筛选评估对象；对所筛选出的异常情况进行深入分析并作定性和定量的判断；对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理。面对大量的数据和资料，只有先进的纳税评估软件，将纳税评估对象涵盖全部纳税人，对信息数据进行分析、评定，增加成本利润率、毛利率、税负差异率、库存变动幅度、应收应付账款幅度等评析指标，规范涉税评估行为，才能充分对纳税人一定时期内有关申报情况和涉税资料进行有效的对比分析和综合评定，及时发现和查找具有普遍性和规律性的异常现象。但目前尚缺这样的系统软件。
行业预警值指标
影响。纳税评估对象选定，依据的是税收宏观分析、行业税负分析等评估指标及其预警值和纳税情况，参照纳税人所属行业、经济类型、经营规模、信用等级等因素，进行全面、综合的审核分析发现有问题或疑点的纳税人，作为重点评估分析对象。重点税源户、特殊行业的重点企业、税负异常变化、长时间零税负和负申报、纳税信用等级低下、日常管理和税务检查中发现较多问题的纳税人列为纳税评估的重点分析对象。行业预警值是指示和启动评估的钥匙，如果行业预警值指标不能及时发布，税务管理员不能把掌握的企业税负动态与宏观的行业税负对比，只能根据纳税人提供的信息，就事论事地进行分析，税务管理工作人员掌握纳税评估信息与真实信息不对称，何谈纳税评估质量。

纳税评估考核指标影响。如何对纳税评估质量进行有效监控，当前仍缺乏科学有效的管理办法和考核指标，缺乏有效的考核往往会使一项工作流于形式。因此，质量和责任考核不到位是影响评估工作质量的重要因素。同时，对纳税评估人员评估的工作无法监控，容易产生瞒报评估真实结果、徇私舞弊、滥用职权，或为涉嫌税收违法行为纳税人通风报信逃避查处，对纳税评估工作质量产生严重影响。
二、当前纳税评估运行质量的分析
在强化税收征管方面：如某地ＸＸ年×月纳税评估表统计所示：在全部5216户评估资料中，评估的对象比较全面，特别是对零（负）申报、低税负申报评估的户数多；对使用10万元以上版专用发票企业评估户达到了应评估的100%；对成品油零售企业、废旧物资经营企业的评估面也都达了100%以上，对其它类型的纳税人评估比例也比较高，从面上看概括了评估户型、类别的全部。在5216的评估户中，需要约谈的纳税人有824户次，占全部评估户的15.8%,评估后确定需要实地调查的538户次,占全部评估户的10.3%,实地调查有问题的56户次,占全部实地调查户的10.4%,占全部评估户的1.07%,查补税款692.4万元,户均查补入库税款1327元，有2个征管单位全年没有查补税款,1个征管单位查补税款586万元。在查补税款中,共计收取滞纳金10.2万元,罚款0.5万元,除了评估面指标以外,无论是评估有效率、评估对象准确率，还是重点户评估有效率都非常低。
对某位随机抽取纳税评估报告50份。统计表明评估报告中提出管理建议计3条，其中税收管理工作的建议1条，对纳税人纳税行为存在问题提出的建议2条；50份评估报告中对资产负债表提出分析建议的1次，利润分析建议的1次，现金流量分析的0次，表表关系分析的1次；评估报告采用的方法简单，使用对比、类比、序时分析等财务理论和方法的几乎没有，评估报告没有1份书写格式规范，有的内容过于简单，最短的报告仅仅几十个字，绝大部分报告也仅仅是对申报资料简单的摘抄，没有提出疑点问题，没有说明采用的评估方法和评估过程，没有详细分析因果关系，评估报告雷同的有近40份。可见，从加强征管的角度出发，纳税评估报告的内容和深度等质量方面都有待进一步提高。
在提高纳税人纳税遵从度方面：由于目前现行税制在对税基客观性测定方面存在的不足，一方面大量个体工商业户、个人合伙、私营企业、地下经济的大量存在及会计财务管理不健全，如何准确无误地对上述经济体的税基进行认定确实存在一定的困难，如果全部移送稽查是不太现实的。依据征管法所规定的方法进行测算和核定税款，最有效的手段就是进行有效的纳税评估。如某地通过对2004年-2006年纳税评估的统计发现对个体工商户的评估尚未开展，对非一般纳税人的评估成果也是微乎其微。另一方面一般纳税人等企业也存在对税法理解的偏差，如何提出有效的建议，避免纳税人出现违反税法现象的发生，必然会有效地引导纳税遵从，减少税收流失。否则，如果评估流于形式，会使纳税人产生了更大的侥幸心理，可能诱发纳税人产生偷税的道德风险。目前，纳税评估对引导纳税人提高纳税遵从度方面尚有一定的距离。如何将纳税评估作为提高纳税遵从度的一种重要方法，通过评估发现问题和改进我们的服务，提出更加有效的管理措施，使评估真正起到促进纳税人提高纳税意识和纳税遵从度的作用，使评估成为纳税服务的升华值得深入研究与思考。

在评估对象选择的有效性方面：如某地开展纳税评估讲评会上讲解的评估户，评估人员在评估1户企业时，阅读企业的纳税资料和分析用了3个小时；就有关疑点问题发出《评估约谈通知书》，评估约谈大约1个小时左右；就有关的疑点结合纳税资料进行分析大约半个小时；整理评估疑点通知纳税人进行评估自查，纳税人提交纳税评估自查报告1个工作日；结合纳税人提交的自查报告撰写纳税评估报告并整理有关评估资料2个小时，加上通知纳税人补交税款和滞纳金，完整有效地评估一户有问题企业大约需要3个工作日。由于目前系统产生纳税评估对象科学性不够，产生了大量的评估对象，如严格依据纳税评估应履行的程序、分析的过程、报告的撰写等步骤，当前的评估对象对税收管理员而言，在有限的工作时间内，纳税评估的效果，对促进征管的作用难以达到预期的目的。由于评估人员工作任务繁多，不能对评估企业所属行业和企业特征深入进行分析，了解行业特点，熟悉行业财务制度，掌握行业税收政策，评估对象选择的针对性不够，纳税评估容易成为一种形式。
在移送稽查方面：评估不同于稽查，从理论上说纳税评估应给予纳税人自查和改正的机会，对发现的问题应进行充分的细化，在当前我国企业财务核算不能十分规范的情况下，将纳税评估作为规范纳税行为的一种重要手段是十分必要的。纳税评估是鉴于企业纳税申报之后税务稽查之前的一种税务管理行为，目的是促进纳税人真实、准确、合法地进行纳税申报；纳税评估的处理方法也不同于税务稽查，评估的一般性非故意偷税问题，企业可作自查补报处理，但对于评估中的疑点问题，企业解释不清楚、又不补报的，将转稽查部门进一步查处。纳税评估可以有效地为税务稽查提供案源和线索，便于税务稽查有的放矢，提高稽查工作效率。但评估人员在纳税评估中发现纳税人存在涉嫌偷税违法行为，按规定移送税务检查部门进行查处过程时，纳税人绝大多数都选择了主动自行申报纳税和缴纳税收滞纳金。管理部门再移送税务稽查似乎已没有必要，在实工作中评估是否有越俎代庖的嫌疑。
三、建议：
建立纳税评估软件分析系统。为最大限度地降低税收征管风险，减少人为因素对纳税评估的影响，依据综合征管软件数据库功能，建立纳税评估软件分析系统,实现税收评估经验型和科技型、智能型的有效结合，提高评估工作效率。使纳税评估工作由浅入深，由表及里，向深层次税收管理方向发展,成为提高税收管理质量的重要手段。
建立行业预警值指标动态发布制度。上级税务机关税政管理部门应设立专人专岗,针对本地区的有关税种、行业、产品的税负进行宏观分析，定期测算并公布行业预警值动态指标,定期召开纳税评估专题会议，引导纳税评估的工作方向，税源管理部门据此实施针对性纳税评估的管理措施。

建立纳税评估质量控制体系 为确保纳税评估有效运行，一是建立严密的纳税评估过程监控体系。建立比较规范的操作程序，通过流程环节的控制，对评估过程进行约束；二是建立完备的纳税评估质量考核体系。纳税评估的质量考核：评估面。评估面=当期评估总户数÷当期纳税人正常申报户数×100％；有效评估面。有效评估面=当期评估补交税款户数÷当期被评估企业户数×100％；通过比较当期评估补交税款户数占当期被评估企业申报户数的比例，以反映纳税人纳税申报情况的真实性和准确性,从而也能够对税务评估部门的评估质量做出初步的定量判断，该指标值越高，表明有效评估越好。评估税对象准确率。评估税对象准确率=（当期评估有问题户总数+评估移送户）÷当期评估总户数×100％。评估税对象准确性的高低，反应了评估对象选择的准确度，也是影响纳税评估质量的重要因素之一。比率值越高，准确性越高，对提高评估质量越有利。评估建议率。评估建议率=提出评估建议户数/被评估户数；重点户评估有效率。评估重点户有效率=当期重点户评估调整税款总数÷当期评估调整税款总数×100％。对纳税评估设定质量考核指标，做到定性考核与定量考核相统一。同时，将考核结果与岗位、能级联系，与收入分配、评先创优、干部使用等方面利益挂钩，形成科学合理的考核评价机制和竞争激励机制。三是寻找纳税评估监督与效率的结合点。在制订目标管理考核体系时，防止纳税评估考核指标过细，束缚基层税务干部的个体创造性；在纳税评估考核标准上，注重税务干部的创新意识和创造的价值；在实施纳税评估考核时，加强对纳税评估过程的考核。

有效衔接和规范评估与稽查的关系 有人将纳税评估称之为税收征管的“软力量”，强调的是纳税评估在对结果的处理和执行上不像税务稽查那样具有强制力和刚性。但纳税评估与稽查却有着本质的区别，评估主要以《纳税评估建议书》的形式建议纳税人自行更正，补正申报，缴纳税款和滞纳金，通常不涉及行政处罚，并且税务机关对评估建议不采取强制性措施，体现税收管理的柔性化。而税务检查则不同，它具有严密的固定程序，对纳税人涉税违法行为处理时，不仅需要补税，加收滞纳金，还要给予行政处罚，带有明显的强制性，但一旦税务机关采取了纳税评估措施，在补税和加收滞纳金之后，便存在弱化税务稽查的可能。因此如何规范纳税评估的自由裁量权，制定移送稽查的程序及标准十分必要。(作者单位：芜湖县国税局)