对审计问责几个问题的探讨

　　问责制是法制国家追究公职人员责任的一种最基本、最常用的行政制度。行政问责制是我国政治文明建设的一个组成部分，作为一种制度设计，其宗旨是建设责任政府、法制政府、民主政府。理解问责的含义，需站在政治高度：我国的政体是人民代表大会制度，人民代表大会既是立法机关，也是权力机关，行政机关对权力机关负有严格的政治责任。我国的一切权力属于人民，落实人民当家作主权力的根本保证是责任政府体制，即国家机关向人民代表大会负责的体制，行政问责制度是落实人民代表大会行使问责职权，实现责任政府的必要手段。

　　一、我国行政问责制度的发展和完善轨迹

　　我国的行政问责制度在2009年7月以前没有一套完整的问责制度，只是在相关法律中有些规定。如：

　　（一）2003年5月9日，正当全国处于非典型肺炎防治工作关键时期，国务院总理温家宝签署国务院第376号令，公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务，并在第五章第四十五条至第五十二条规定了未履行职责及违法行为的行政及法律责任。

　　（二）2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》规定了政府的行政许可行为，并在第七章第七十二条至第七十七条明确了违反本法应承担的行政及法律责任。

　　（三）2004年2月17日，《中国共产党党内监督条例》（试行）第七节第三十条至第三十二条提出了“谈话和诫勉”、第九节第三十五条至第三十七条提出了“询问和咨询”。第十节第三十八条至第三十九条提出了“罢免或撤换要求处理”。同时发布的《中国共产党纪律处分条例》第二章第九条规定对党员的纪律处分分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；第五章第三十八条明确了“失职、渎职行为有关责任人员的区分”。两个条例从执政党纪律方面对党员行为作了规范。

　　（四）2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》是我国第一部带有人事管理总章程性质的重要法律，该法第八十二条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”。

　　上述法律法规从不同层面对行政问责制度都零星地作了一些规定，但不是专门的行政问责法律，2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅刚刚印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，为官员问责提供了一个具体的制度规定和明确的操作标准，明确了问责的情形、方式及适用、问责程序，解决了行政问责是否问责、如何问责、何责该问的问题，行政问责正式步入法制化轨道。

　　二、问责势在必行

　　作为政府经济监督的审计部门，通过对被审计单位财务活动的监督检查以及对领导干部经济责任履行情况作出评价，对违纪违规问题进行处理和处罚，对管理薄弱问题提出改进建议，以此来加强和改进政府及国有企、事业单位的责任，是一种事实上的行政问责。实行审计问责既是审计机关加强内部管理的需要，更是增加审计工作透明度的要求。

　　一是满足社会公众要求的需要。近年来，随着各级政府行政责任追究制的建立和逐步完善，国家审计署及地方审计机关审计结果公告的力度不断加大，社会各界关注审计工作的程序日益增强，要求问责的呼声也越来越高，过去讲“审计风暴”，但“问责风暴”迟迟没出现，让民众寄希望于失望。

　　二是树立审计工作权威的需要。在现实的审计工作中，审计大多是只对事、不对人，即使是领导干部，虽然审计中对其个人资金管理权、决策权、廉政建设等方面进行了审计，但在处理处罚上，基本没有触及个人，且处理都以调账、罚款、责令归还原资金渠道为主。然而从这多年审计实践看，违纪违规问题，真正属于账目处理的少，大部分违纪的实质在于部门单位领导行政行为的违纪，如乱收费、乱罚款、乱摊派、截留挪用专项资金等，对这类严重的违纪问题的处理，如果仅仅是经济处罚，不对责任人的行政责任进行追究，审计监督很难说是到位了。长此以往，审计工作威信必然受到影响。

　　三是审计工作自身发展的需要。审计要问责，首先必须提高审计质量。质量不高，查出的问题就是不深不透，试想你连问题都没有查清，如何去问责。因此，实行审计问责，客观上要求审计机关对所查问题必须是铁的数字，这无疑是促进提高审计工作质量的一个重要反作用力。

　　三、审计问责的难点

　　一定意义上讲监督就是问责。但目前审计问责还存在诸多问题：

　　一是问责范围不明确。如对财政财务收支真实、合法、效益中发现的问题，哪些向集体问责、哪些向个人问责、哪些向领导问责、哪些向经办人问责、哪些向分管领导问责、哪些向协管领导问责，这些都不是很明确，极易导致即使问责了，也可能是问责到了“替罪羊”身上。

　　二是问责方式不严谨。按照《中华人民共和国审计法》的规定，目前审计问责大致有三种方式：

　　1、通过审计决定直接提出处理处罚意见；

　　2、移交纪检监察、司法机关处理；

　　3、责成被审计单位自行纠正处理；

　　上述处理方式空间非常大，没有刚性的数额要求，审计处理时随意性较大，仅仅凭借执法者的良心和原则去处理。

　　三是问责机制不畅通。《中华人民共和国预算法》制订于1994年，全法共11章79条，规定非常笼统，法律责任没有细化。对于一般性预算调整未纳入预算法调整范围，地方预算缺乏刚性，年年都有调整，而这些调整大都未依法进行，擅自调整预算行为普遍。因此，即使查出了违反《预算法》的问题，也因“法不责众”，不了了之。

　　四是问责意识不强。目前审计机关，特别是基层审计机关，大都存在问责意识不强的问题。造成这一问题的主要原因，既有主观上的不愿得罪人，怕失“选票”等方面的原因，更重要的一点是客观原因造成的，这就是基层审计机关经费不足的问题相当突出，对查出的问题想问责而不愿问责，倒不如收几个罚款，增加审计机关经费（即使是收支两条线，但与财政部门也有返还比例）。

　　四、审计问责的出路

　　（一）明确问责主体。近日发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第三章“实行问责的程序”明确提出：“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定的有关职责”。由此可以得出结论，行政问责的主体是纪检、监察机关和组织人事部门，并非审计机关。那么作为审计问责，可以说只是行政问责的一个部分，这就需要我们审计机关在问责问题上有一个正确态度。即既是问责主体又不是问责主体，既要问责又不能完全担当问责角色的问责工作，一是要严格审计执法，依法依规处理审计查出的违纪违规问题；二是要增加审计工作透明度，对违纪违规问题在不影响国家和商业机密前提下公开审计结果，同时更重要的是要公开处理及整改结果；三是不能越俎代庖，需要提请相关部门问责的，按规定移送处理。

　　（二）明确问责内容。除《中华人民共和国审计法》和《财政违法行为处罚处分条例》规定外，在审计问责时我们还要关注以下两个法律内容：一是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二章第五条“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”属于问责内容之一；二是《中华人民共和国行政许可法》第七十五条：“行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目的标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”。

　　上述问题，在审计工作中应该经常遇到，对这类问题除作经济上的处理处罚外，还应该提请问责实施部门实施问责。

　　（三）完善问责机制。一是要解决审计与问责脱节问题。我们的审计不是一有问题就处理人，但不处理人，我们的审计很难维护国家财经法纪，这些年，为什么有些问题“屡查屡犯”，这既有法制不健全、财政体制不规范方面的原因，一个重要原因，可能在于我们的审计与问责没有很好结合起来。因此，既要审计问题，也要追究责任。二是要发挥“审计免疫功能作用”。审计就是根据国家政治制度中设计的定位与职责，预防、揭示和抵御国家经济运行中影响国家利益的问题，查出了问题就要要求整改，如果整改到位了，说明我们的问责也就到位了。因此，督促审计整改是审计工作的一个重要部分。三是积极主动的做好行政问责配角。近年来，审计机关先后与纪检、监察、公安、检察院分别联合制发了联合办案制度、这些制度的建立，为审计问责提供了一个很好的平台，审计机关要认真落实《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对审计中查出的问题，就必须积极主动地办好移送处理和督促落实工作。