我国地方审计体制改革策略研究
2017-4-10 0:0:0 wondial我国地方审计体制改革策略研究
我国地方审计体制改革策略研究「摘要」 经济形势的发展和审计环境的变化，揭示了地方审计体制改革的必然性。中央审计机关改革在先，地方审计机关跟行，稳步递进，是国家审计体制改革的基本设计。中央审计机关与地方审计机关在体制改革上，应有所分工和侧重，解决各自不同的体制问题。地方审计机关体制改革应允许在改革范围、内容、程序和时间上存在差异性，体现一定的灵活度，且拥有较高的成功率，以更好地服从和服务于地方改革开放和经济建设，适应于政治体制改革的最新要求。
「关键词」 地方政府 审计体制 改革创新 策略措施
一、问题的提出
国家审计体制建立近二十年，我国审计事业取得了巨大成就和长足发展。从总体上看，国家审计体制运行状态平稳，结果良好，为改革开放和经济发展作出了的重要贡献。但是，目前审计环境发生了深刻变化，以原有的政治和经济体制为基础建立起来的审计体制，与新形势的相容性和适应性相对削弱，其不足和缺陷不可避免地暴露出来。对现行审计体制实施改革与完善，推进审计事业深入发展，已成为广大审计人员和社会各界的共识。近年来理论界和实务界对国家审计体制的改革进行了广泛而深入的研究，完成一系列理论准备和方案论证；但是这些改革准备主要是针对中央审计机关的。地方审计机关如何实施改革，以及在国家审计体制改革中处于什么地位，发挥什么作用；地方审计体制改革与中央审计机关改革关系如何，彼此是否存在差异；改革方案究竟如何设计和实施，各地方之间是否允许存在差别或者体现出某些特色等等，都有必要作专门、系统和深入的研究论证。
二、我国地方审计体制的特征分析
不论什么国度，国家审计体制的建立都要体现统治者的意志，将审计列属于国家政权结构中立法、司法或行政体系，并力图与本国政治、经济、文化发展兼容或相互适应，从体制和制度上保持审计主体及行为的独立性———这是国家审计体制的共性特征，我国也不例外。我国审计体制反映了我国基本国情，独具若干本域化个性特征，主要是：（1）属于行政型审计模式。我国国家审计机关隶属于行政部门，在行政首长的领导下开展工作；以行政首长交办的事项为首要任务，突出行政权威和行政手段，强调行政处理处罚，以行政权力作为驱动审计工作的主导力量等。（2）审计机关行使处理处罚权。审计机关具有对违反国家规定的财政、财务收支的行为和违反审计法的行为，采取审计处理和审计处罚措施的权力；这与西方各国国家审计存在重要差别，西方诸国国家审计只有检查权和报告权，而没有处理处罚权或者没有直接的处理处罚权。（3）审计机关负责人的任免执行与普通行政长官相同的任免程序。我国审计机关负责人的任免完全按照行政长官的任免程序，作为政府职能部门的负责人，其任期同于其他行政机关首长；而西方诸国大多将审计机关负责人同法院、检察院院长一一并列入特殊任免人选，其任免的程序与普遍行政长官不同，其任期也普遍长于其他行政长官，不能随意罢免，有的甚至是终身制。（4）审计机关普遍实行行政首长负责制的管理体制。审计机关负责人对审计机关工作负总责，对审计机关业务和行政决策提出主导性意见，在审计机关领导集体中具有特别权重；而西方各国审计机关较多采用相对独立的分工负责制，内部决策采用合议制（领导成员就决策方案经过协商，形成一致意见）或表决制（以投票及少数服从多数的原则做出决策）的议事和决策模式。
我国地方审计机关与中央审计机关血脉相承，不仅具有上述国家审计机关的几乎全部的体制特征，而且还具有一些地方审计机关的特点，主要是：（1）审计体制的划一性。地方审计体制参照中央审计体制，并将中央审计机关的体制复制到地方，即地方审计机关的隶属关系、领导关系、报告关系和经费关系等基本结构与中央审计机关如出一辙，其运行规律和管理模式基本无异，仅仅由于中央审计机关与地方审计机关行政层次的差异，才导致其管辖范围和职责权限的不同。（2）双重领导制。双重领导体制是地方审计体制的明显特性，而中央审计机关不存在“双重”问题，因为国家审计署是最高审计机关，向国务院总理负责并报告工作，其责任关系是单向的；但是地方审计机关却面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示，存在着发生矛盾的可能性。（3）审计经费保障仅仅列入《审计法》和地方有关审计行业的法规和制度，而没有列入《财政法》、《预算法》和其他有关财政部门的“本法”，因此对财政机关呈非刚性约束，这就使得有些地方（主要是市县两级机关）审计经费（有的甚至是审计人员的工资）得不到基本保障。（4）地方审计机关面对更加复杂的审计环境。由于地方政治经济文化的差异，审计发展水平不平衡，加之现行审计体制的运行对地方行政首长的素质及其对审计工作的重视、支持程度有较强的依赖，所以各地方审计体制运行机制有效性及其运行的结果存在着明显差异，有的地方机关审计独立性、“同级审”、两个审计报告制度实施、审计处理处罚的落实等方面的问题和矛盾，显得特别突出。
三、中央与地方审计体制改革分工与比较
中央审计机关与地方审计机关是两个不同的层次，现行审计体制运行中存在的问题，既有共性问题，也有个性问题，改革谋求解决的体制问题有相同点，也有不同之处，因此，中央与地方审计机关在体制改革中联系与分工并存，应遵循先中央后地方、大统一小差异、总体与局部兼顾的基本原则。
中央审计机关体制改革的着力点，主要应置于有关审计体制的法律和制度、审计运行机制、审计隶属关系与报告关系、审计主体内部职责权限和外部的横向纵向关系等方面。具体包括：
系统回顾和总结我国近二十年审计体制运行状况，确定其优势及成功经验，找出其缺陷与不足，分析现行审计体制与国家政治、经济、文化、管理制度的相容性和适应性，确立改革的基本对象和主体目标。现行审计体制的优势是最大限度地突出了审计工作的主旋律———即围绕政府中心工作，服从和服务于改革开放和社会主义经济建设事业这个大局，有利于在政府指导下开展审计工作，也有利于审计机关履行职责，这符合我国基本国情和党的基本路线的要求；存在的不足是审计监督的职责经常受到各种阻碍难以落实到位，审计报告制度的实施受到一定制约，审计监督的独立性受到干扰，审计经费得不到应有保障。因此在宏观上说，审计体制改革的主要目标是改善审计的独立性，完善审计监督的有效机制，使审计监督体制更加适应新的历史时期我国政治经济发展的需要。
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