审计本质、审计治理结构与国家审计职能作用的充分有效发挥

审计本质、审计治理结构与国家审计职能作用的充分有效发挥 一、       本质与国家审计治理结构 　　审计关系产生的前提是审计委托者委托或授权审计组织与人员，对被审计者履行受托责任的情况进行检查和评价，这是审计本质的特征表现。公共资源的所有权人与实际占用（使用）人之间的关系也是委托和受托责任关系，即公共受托责任关系。委托人由于专业知识上的障碍和时间、成本等方面的限制，往往不能直接控制受托人的责任履行过程和报告之质量，故而必须借助一个独立的第三者来实现这种控制（蔡春等，2011），这个独立的第三者就是审计。因此，国家审计的本质是国家权力机关（公众）委托审计组织，独立地对政府履行公共受托责任的信息进行客观反映、或者对其履行监督职责。在国家审计关系中，国家权力机关（公众）、政府、审计组织都有自己的效用函数、各自都追求自身效用的最大化，因此他们之间存在一定的利益冲突，而且任何一方的行为都会影响其他二者的利益；他们彼此之间的信息也是不对称的，审计组织在履行职责的过程中只有保持公正无私的态度，才能客观地反映被审计者的真实状况。所以，相对于国家权力机关（公众）而言，无论对政府，还是对审计组织都存在控制其道德风险的问题。这样，公众要实现公共利益的最大化，在审计制度的选择上，就需要形成一种对审计组织进行管理和控制的制度体系。监督是政府治理的重要基石之一，它通过风险控制和确保政府和政府有关部门有效履行其责任，并为政府的其他治理主体提供信息支持（秦荣生，2007）。 　　审计治理是指公众根据可观察的审计信息，以审计制度的形式对审计以及相关组织提出要求，从而形成一定的审计治理结构。包括：基本要求、一般标准要求、审计的现场操作标准、审计的报告标准，以明确审计关系中的各个参与者，如公众、审计组织、政府和其他利益相关者的责任和权力分布；清楚地说明决策审计事务时所应遵循的制度和程序；提供一种结构，使之用以设置审计目标、提供达到目标和监控审计的手段。不同的审计法律制度安排，可以诱致审计机构与审计人员付出不同的努力，从而激励出不同的政府审计工作质量（Schwartz，1997），而不同的政府审计工作质量对规范政府行为、保护公众者的产权安全与促进经济增长具有不同的功能与效果（Newman, Patterson and Smith,2005）。所以，合理的审计法律制度安排，可以导致社会投资的最佳水平与社会公众利益的最大保障（马曙光，2006）。 　　二、          国家审计治理结构的制度规则 　　审计治理结构实际上就是约束国家审计关系行为的制度体系,这些制度是人们对审计管理的实践不断反复探寻的结果。它有以下几个特点：一是公平性，审计制度的制定与选择必须符合公共利益的要求；二是效率性，审计制度的实行必须有利于提高公共资源管理效率；三是具有明确的目的性，审计制度的选择在于约束审计关系人机会主义行为倾向，必须对审计行为进行主动的规范。根据审计的性质,这些制度主要有：审计的委托或授权、审计管理体制、审计的独立性、审计的能力、审计的谨慎态度、审计的透明度等。 　　1.关于审计授权与管理体制 　　国家审计的监督行为是依据公众的委托（依法赋权）而进行的，国家审计的目的体现着公共利益的目标要求。国际上，各国审计制度通常都是由最高立法机关授权或者通过法律的规定而建立的，审计制度明确规定了审计的组织形式、职责、权力与义务，及其被审计者履行信息责任的要求。《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督。” 这是我国审计监督制度建立的法律依据。 　　审计权力的性质是公共利益维护权力的法律赋予，对政府组织及其部门履行职责的行为具有普遍的约束力。一般情况下，审计职责与权限与审计授权的法律层次呈正相关，法律对审计授权的层次越高，审计制度的实行就越能够得到法律的保障；相应的，法律明确的审计职责的范围越广，审计监督作用的领域就越大；同时，在审计体制的安排上，建立在完善的民主法治制度基础之上的审计组织向立法机关负责、或者具有独立行使审计司法权、或者具有较强独立性的管理体制，才能保证审计组织拥有足够的权威性，审计的职能和作用也就越能得到有效的发挥，审计资源效率也就越高。 　　2.关于审计的独立性与管理体制 　　审计组织及其人员保持充分的独立性是审计本质的内在要求；相应的，公众与政府之间效用函数的不同、以及彼此之间信息的不对称，要求审计组织在履行职责的过程中必须保持公正无私的态度。在国际审计领域，通行的做法是通过法律对审计的独立性予以专门的规定。我国2006年2月28日修订的《审计法》（以下简称“《审计法》”）第五条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”在审计职责履行的过程中，审计的独立性体现为三个方面：审计组织的独立性、审计人员的独立性和审计经费的独立性。 　　国家审计关系的性质对审计的独立性有着特殊的管理要求，审计组织必须公正无私地履行审计职责，并通过法律对其独立性予以明确的规定，在管理体制上对审计的独立性予以组织上的保证。审计人员是审计职责的具体承担者，审计独立性的实质表现是审计人员的独立性。按照审计组织的职责分工,审计人员的独立性表现为审计长、各级审计组织主要负责人的独立性和其他审计人员的独立性两个方面。其中，审计长以及各级审计组织主要负责人的管辖归属是决定审计人员能否真正实现独立性的关键因素；而其他审计人员的独立性，是指就具体的审计事项而言，审计人员通过“回避”制度保证与被监督组织不存在有可能损害独立性的利害关系，使审计组织与被审计单位保持自始至终的独立性。审计独立性的物质基础是可靠的经费保证。《最高审计机关国际组织审计标准》第63条明确规定：“立法机关必须为最高审计机关提供充足的资源。而最高审计机关不仅有责任有效地履行其职责，而且还应对这些资源负责。”从审计履行职责的关系来看，国家通过财政预算对审计费用予以保证，既体现了审计需求者付费的公平交易原则，也反映了审计独立性的特征。[1] 　　3.关于审计的能力 　　审计能力是审计人员履行职责的基本技术条件，一方面表现为公众具备一定的审计管理与控制的知识与技能；另一方面表现为审计组织拥有为有效地履行审计职责所必需的一系列技术和经验，并且在审计中，采用最高质量的审计方法和审计技术。审计制度尽管不对公众的审计管理能力提出要求，但在审计的管理上，一般都会以审计专家和审计技术人员为核心组成审计制度制定组织以及国家权力机关的审计委员会人选。我国《审计法》第十二条规定：“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。” 国外其他各国的审计法，都对审计人员的能力作出了明确的规定，例如：英国审计法对国家审计署的要求的条件是，必须获得规定的会计师协会的合格证书。公众和审计人员是审计能力的载体，审计心理因素决定和影响着审计能力的储备与实际付出。所以，审计制度对审计人员能力的自然情况需要做出限制性规定；同时建立一套规范可行的审计能力管理程序，并保证其得到严格的遵守；另外，无论是国家权力机关还是审计组织还要重视审计人员的职业能力培训，建立审计人员培训制度。这样，审计的能力才能符合履行审计职责的要求，从而实现审计目标、提高审计绩效。 　　4.关于审计的谨慎态度 　　规范的审计职责行为是公共利益关系得以维系的前提条件。按照审计制度的规定，审计中，审计组织与人员的任何偏离审计职责规范的行为,都可能使公共利益遭受损失 ,并由此受到责任的追究；相应的，审计组织与人员要避免受到责任的追究，就必须提高审计的风险意识，在审计中保持自始至终的谨慎态度。我国《审计法》对审计人员的权力、责任做出了原则性的规定。在此基础上，审计署通过、条例和规定对审计的行为准则做出了具体的规定。例如，审计署于2000年3月制定下发的《关于加强审计纪律的规定》,强调了审计人员的“八不准”纪律。《最高审计机关国际组织审计标准》第88条，对审计应有的谨慎态度明确为：“最高审计机关和审计师必须在遵守最高审计机关国际组织的审计标准时做到十分谨慎。这包括谨慎地编制计划，谨慎地确定、搜集和评价证据，谨慎地就调查结果、结论和建议提出报告。”在审计中，审计人员是否保持必要的职业谨慎态度，主要取决于审计风险的程度。因此，审计组织与审计人员保持应有谨慎态度的基本制度条件是健全且有效运行的审计责任约束机制、完善的审计责任制度规定。 　　5.关于审计的透明度 　　审计治理结构框架应当保证审计组织必须及时准确地披露政府有关任何重大问题的信息。因此，完善有效的信息披露制度既是对政府进行监督的特征表现，也是公众对政府行使表决权的关键参考条件；同时还是公众对审计组织履行信息责任或监督职责行为及其结果监督的典型特征。世界上大多数发达国家都实行了严格的审计信息披露制度，例如：美国的立法机构和政府审计部门的审计报告一般都是公开的，任何单位和个人如欲了解对被审计单位的审计情况，都可以向审计机构索取审计报告（郑力，1995）。 　　三、对我国国家审计制度效率的比较因素分析 　　同西方发达的市场经济国家相比较，由于其法律制度体系已趋于完善，所以其制度效率改进的空间有限，在审计的管理方面其重点是加强审计组织的管理；而我国正处于包括法律制度在内的整个社会制度体系系统变迁的过程之中，不但审计的法律制度需要完善，而且审计责任约束的机制也不够健全。这就决定了我国的审计管理既要寻求审计制度完善与制度效率提高的途径，又要加强审计组织的管理，从而形成审计管理的双重任务。 　　1．审计监督制度的法律规定与审计管理体制的制度效率分析我国审计监督制度是依据国家宪法的规定而制定的，是国家根本意志的体现。但其现行的行政管理体制下的审计关系是由政府首长[2]、政府的所属部门和单位以及审计组织构成的。其中，政府首长拥有对所辖审计组织的核心权力，包括审计组织主要负责人选的建议权[3]（实际决定权）、经费预算安排的决定权、工作的领导权。而审计组织则主要是在本级政府首长的领导下，依法对政府部门及其单位的财政、财务收支行为的真实、合法和效益，进行独立监督的组织。那么，如何看待我国法律赋予审计组织的审计监督权，审计监督权与政府首长对审计工作的领导权是什么关系呢？审计监督权的性质，决定了审计对政府履行公共受托责任的行为具有普遍的约束力；而政府首长对审计的领导权，是审计管理体制的制度安排。从法律的约束力来看，政府对审计的领导权应当服从法律赋予的审计监督权。但我们也必须清楚地认识到，法律的本质是“合约”，“合约”能否得到有效履行取决于理性合约主体之间是否形成均衡的约束关系。审计组织与政府不是公共资源的所有者，缺乏维护公共利益的内在动力，所以，“合约”有效履行的基础是公众依法对审计组织和政府予以有效的约束。但由于我国民主法治的制度还不够完善、政治体制改革滞后、政府的职能还没有真正实现市场化转变，所以公众无论与政府还是审计组织都没有形成均衡的治理关系。在这种情况下,公众对审计组织与政府都不具有“刚性”的制度约束条件；相比较而言，政府首长与审计组织之间体制上的领导与被领导的关系却是 “刚性”的。这样,在法律赋予审计的监督权与政府首长对审计的领导权出现矛盾的情况下，理性的审计组织必然选择服从政府首长的领导权力，这是导致法律赋予的审计监督职能弱化、审计组织成为政府事实上的“”、审计管理效率难以大幅度提高的根本制度原因。 　　由于政府首长拥有审计关系的核心权力，那么，审计职能作用的发挥在很大程度上取决于政府对审计支持与重视的程度。政府加强管理与发展经济的动力越强，那么，对审计就越重视，从而会为审计创造更好的环境，加强对审计组织的管理与领导，以有效发挥审计的职能作用；反之，就忽视审计的职能作用、甚至限制审计职能作用的有效发挥。由于各级政府所承担的职责与面临的发展经济客观条件的不同，所以对审计支持与重视的程度就存在很大的差距。在这方面，中央政府对审计的重视程度明显高于地方各级政府，而地方的省级政府也明显高于市、县级政府，这是形成我国审计组织绩效 “上高下低”的主要体制原因。那么如何看待我国审计行政管理体制的制度安排呢？政府审计法律制度的产生是利益相关者进化博弈的均衡结果（马曙光，2006），而我国体制转轨首先是从经济领域开始的，政治体制并没有与经济体制改革保持同步，我国审计制度初始路径选择的环境基础是高度集权的政治体制。实践证明，我国审计监督制度确实是沿着政府管理型审计的模式建立和发展的，审计监督制度的实行对于完善政府管理、提高公共资源绩效起到了促进和保障的作用。尤其是近几年，国家审计在经济运行机“免疫系统”理念的引导下，将审计监督的触角大大的前移，延伸到了政府管理的主要方面和重要经济事项的全过程，对于提高政府的管理水平，加强对政府所属部门和单位的财政、财务收支行为的审计监督、规范国家经济秩序发挥了有效的作用；培养了审计队伍、积累了审计监督与审计管理的经验，为审计事业的进一步发展奠定了坚实的基础。同时我们也应该看到，即使是在行政管理体制框架下，审计制度的完善和制度效率的提高还是有很大空间的。我国2006年2月28日修订的《审计法》对审计监督的内容作了一系列的“微调”，这是审计制度效率改进的实质性表现，并且也反映出了我国今后一定发展时期审计管理的基本目标走向，即：在行政管理体制的框架内寻求制度效率提高的有效途径。 　　2．国家审计独立性制度的制度效率分析 　　审计关系主体之间均衡的约束关系是审计独立性的环境基础。受我国经济体制转轨制度条件的限制，目前我国的公众、政府和审计组织之间还不具有均衡的约束关系，尤其是审计组织在管理体制上还隶属于政府。公众与政府利益关系的性质，决定了审计的独立性如果得不到有效的保证，那么正常的经济秩序在缺乏外部监督的条件下就不可避免地会受到破坏，公共资源的配置效率就有可能会偏离均衡的轨道。 　　我国《审计法》对审计的独立性做了一系列专门的规定。但在目前制度框架下，一些地方政府，特别是一些县、市级政府缺乏对审计职能作用的认识和主动运用，审计的独立性得不到保证。首先是在审计组织主要负责人的任免中，一些地方政府事先并不征求上一级审计组织的意见，完全自行决定，形成了审计组织主要负责人任免上的随意性；其次，在审计经费上，由于地区之间经济发展的不平衡，经济欠发达地区的地方政府不能保证审计经费的拨付，审计组织与人员必然想办法筹集工作经费，使法律赋予的审计监督职能弱化，使审计的独立性消失殆尽，降低了审计效率。 　　3．国家审计能力的制度效率分析 　　审计人员心理因素是决定和影响审计能力与审计态度的主要因素。这就要求在审计人员管理上，必须实行完善的审计人员职业化管理模式。 　　受审计行政管理体制的决定，我国国家权力机关还没有建立专门的审计委员会；而审计组织的审计人员也纳入了政府公务员序列，由政府统一管理。近些年来，由于政府行政体制的改革，审计人员数量基本限定在政府人事部门核定的编制范围内，人员数量与结构相对稳定、更新缓慢。随着社会政治经济形势的发展，审计人员年龄偏大与知识结构不合理的问题日趋显露；同时，一些地方政府不顾审计法律规定，仍向审计组织调入非专业人员，尤其是任用非专业人员担任审计组织的主要负责人，降低了审计组织的管理水平，使审计人员的结构更加不合理，审计工作总体能力水平很难提高。反映出审计人员职业化管理与政府公务员一般化管理、特别是与政府的人事安排政策之间的矛盾。另外，一些地方审计经费出现了紧张的情况，首先受到影响的也是审计人员的业务培训。 　　4．国家审计的谨慎态度与透明度的制度效率分析谨慎的态度是人对外部环境风险因素的本能反映。在审计方面，审计的谨慎态度来源于严格的审计制度规定以及完善有效的审计责任机制的约束。 　　目前,我国政府政务公开的程度仍然较低，从而直接导致审计责任约束机制功能的弱化。在这种情况下，即使有严格的审计制度规定，对审计“过失”行为事后追究的可能性也比较小，这就容易使审计组织与审计人员放松应有的职业谨慎态度，影响审计信息质量，甚至产生审计监督权力的腐败问题。提高审计透明度、实行审计信息公开制度，是增强审计责任约束机制最核心的制度安排。我国国家审计组织为了发挥社会监督的作用，推行了审计结果公告制度。[4]但审计公告制度的实行同样受到了一些地方政府不同程度的影响和限制，致使审计公告制度开展得很不平衡。 　　四、对充分发挥国家审计职能作用的政策性建议无论是对我国审计制度的制度效率分析，还是其他有关审计组织效率调查结果都表明，尽管审计工作在各个方面都取得了很大的发展，但是离《宪法》和《审计法》的要求还存在一定的差距。这就需要我们在进一步完善审计“免疫系统”功能的同时，强化对国家审计的管理，采取有针对性的政策和措施，为审计绩效的提高创造良好的环境。 　　1．强化政府的责任约束机制，改变地方审计组织的管理体制政府责任约束机制不完善是导致各级政府发展经济动力不均衡的根本制度原因。审计是政府治理的重要基石之一，为了强化政府的责任约束机制，规范其权力行为，促进其职能的市场化转变，需要改变地方审计组织的管理体制，地方审计组织应当脱离地方政府的直接行政领导，使审计组织真正具有独立性，为审计监督职能的有效发挥、提高审计资源效率奠定制度基础。建议在不改变我国审计行政管理体制总体框架的前提下，将省级以下审计组织的行政管理权上划到省级审计组织，由省级审计组织垂直统一管理；同时进一步加强审计署对地方审计组织的领导。 　　省以下地方审计组织管理体制的改变，将使其审计关系发生根本的变化。首先，形成了省级政府对市、县级政府履行行政职责的审计监督机制，改变了市县审计组织与同级政府的关系，审计组织由以前的被领导者改变为审计监督者，强化了审计的权威性；其次，审计资源统一由省级审计组织管理和负责，使地方基层审计组织不受同级政府的控制，为经济监督职能作用的发挥提供了物质保证。我国政府审计人员总计有8万余人，而地方审计人员就有7.7万余人，全面提高地方审计组织的监督效率，是提高审计资源整体绩效的重要基础。 　　2．加强国家权力机关对审计的管理，完善审计治理结构在审计关系中，公众是审计与政府治理的主体，公众实现对审计的有效约束和管理是审计治理的具体内容表现。所以改变地方审计组织的管理体制，仅仅是强化地方政府责任约束机制、提高其审计资源效率的权宜之举，并不是完善审计治理结构的根本制度选择。因此，国家权力机关需要随着我国民主法治制度的逐步完善以及政府职能的逐步转变，相应的加强对审计组织履行经济监督职责行为的约束与管理，以完善审计的治理结构。地方审计组织管理体制的改变，要求地方各级人大及其常委会建立专门的审计委员会，以加强对审计组织行为的约束与管理；同时，在制度上明确对审计组织行为约束与管理的程序和要求。其中，在地方财政预算执行情况审计的制度安排上，改变审计的报告主体，由审计组织实施审计后，直接向人大及其常委会提交审计报告。这样，就能够有效避免地方政府对财政预算执行情况审计的干扰，保证国家权力机关对财政监督的信息条件，从而有利于促进地方民主法治制度的完善与加快其民主法治的进程。 　　3．强化审计信息责任的约束机制，提高审计的透明度公众对审计行为的约束与管理也是以审计组织规范履行审计信息责任为制度条件的，提高审计透明度是完善审计治理的重要信息前提。这一方面要求完善审计组织审计结果公开制度的法律规范，另一方面要全面提高公众的民主法治意识，从而切实增强对政府履行公共受托责任与审计组织履行经济监督以及信息职责的监督管理力度。审计结果公开制度的法律规范应包括：审计结果公开的程序；审计结果公开的期限；审计结果公开的形式；审计结果公开的报告（张立民等，2004）。 　　4．实行审计人员的职业化管理体制，提高审计管理、监督与信息的生产效率国家权力机关审计管理人员与审计组织审计人员知识的积累与制度的创新是提高审计绩效的根本动力源泉，所以，实行审计人员的职业人化管理体制，是提高审计效率的重要制度保证。在审计人员的管理上，要按照公务员分类管理的要求，进一步探索和实行审计人员的职业化管理体制，为提高审计管理、监督与信息的生产效率奠定基础。