推进税务稽查现代化的思考

　　近年来，税务稽查工作取得的成绩有目共睹，但在稽查资源配置、稽查信息化、队伍建设和稽查制度建设等方面依然存在不足。应适应稽查工作面临的新挑战，借鉴国际有益经验，探索我国税务稽查现代化目标及实现路径。
　　一、我国税务稽查现代化建设存在的不足
　　（一）稽查职责定位与实际脱节。稽查局的法定职责是“专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”，但这一专司职责与稽查工作实际存在一定程度的脱节。同时，稽查部门与税收征管部门的职责仍存在交叉，特别是纳税评估与稽查职责划分不够明晰。
　　（二）稽查计划和选案缺乏科学性。国税、地税分设和税务机构内部不同层级设置，使稽查计划缺乏权威性。目前稽查计划中只有专项检查稍具刚性，与发达国家高度统一、对象明确的稽查计划刚性程度有所差距。多头检查和重复检查情况一定程度存在，增加了纳税人负担。由于缺乏统一的稽查案件管理平台，对稽查案件的监控多依赖检查人员口头或书面报告，上级对案件缺乏及时、准确的全程跟踪、监督和指导，检查实施和处理期限缺乏有效的制约和规范。稽查选案多依赖手工方式，缺乏有效的计算机选案系统，选案准确率不高，查处税收违法行为的针对性不强，增加了依法纳税者的成本。
　　（三）信息化和人才队伍建设落后。由于稽查信息散落于征管部门、纳税人和第三方，稽查信息化水平滞后，致使稽查部门处于信息劣势地位。稽查人员数量仅占税务人员总数的10%左右，对频发的税收违法案件疲于应付。高素质专业人才严重不足，难以适应税收违法行为跨行业、智能化、隐秘化的趋势。现代化稽查办案装备配置不足，也一定程度影响了稽查效率和打击力度。
　　（四）稽查相关立法滞后。现行征管法赋予稽查部门的税收检查权能有限，对恶意税收违法和对抗、逃避税收检查行为，缺乏必要的强制手段，有时导致证据难以到位，无法定案。稽查执法的刚性时常受到干扰，以补代罚、以罚代刑等现象一定程度存在。
　　二、税务稽查现代化的国际借鉴
　　西方发达国家税务稽查理论研究和现代化建设起步较早，依照法治和效率原则，建立了现代化程度较高的税务稽查体系。国际先进的稽查理念、制度和方法，为我国推进稽查现代化提供了有益经验。
　　（一）专业化和独立化趋势明显。发达国家根据经济区域设置税务机构的情况比较普遍，有利于精简机构和保障稽查职能独立行使。从人员配置上看，国外税务稽查机构大都配备有足够数量的高素质稽查人员。稽查内部各环节实行专业化分工，形成选案、检查、审理、执行、申诉等各环节相互联系、相互制约的机制。以美国为例，美国是一个高度分权的国家，联邦、州、地方（包括郡县、市、镇）３级政府都有独立的课税权和固定的收入来源，建立了互不隶属的3级税收征管体系，以划分税种为主要特色，分别在各自法律授权内独立行使税收管辖权，机构设置呈现扁平化特点。稽查机构的设置分为两个不同的层次。一是负责征收联邦税收的国内收入服务局(Internal Revenue Service，以下称IRS) 下设犯罪调查局（Criminal Investigation），有大约4300人（占IRS总人数4%左右），拥有训练有素的各方面专家。二是在各级税务机构内设的审计部门。在全国设立若干大区税务局，根据税源情况在州、市设立机构，负责日常税收征管。各级税务机构中负责审计的人员占35％左右。由于税源共享，各级税务机构之间开展广泛的合作和信息共享。
　　（二）信息传递和稽查手段现代化。国外税务稽查部门信息化运用水平高度发达，稽查选案更加科学。在美国，90%以上的案件是通过计算机分析稽查信息筛选出来的，只有10%的机动权归基层稽查人员灵活安排。稽查信息的取得主要有三种方式：一是纳税申报表；二是根据事先设计好的“纳税人遵循纳税情况考核表”对纳税人分类抽样进行调查，IRS通过电子分析，每年圈定不同类别的稽查对象，突出工作重点，优化成本收益；三是通过信息共享和社会协作，获得第三方信息。
　　（三）稽查方式和罚款幅度激励与约束相容。法定稽查方式灵活多样。在美国等发达国家，除了现场审计，案头审计运用比较普遍，强调一次审计涵盖所有税种的“一揽子”审计。美国的税务稽查大约90%是采取案头审计进行的，即对纳税人有关信息通过计算机交叉稽查，发现问题或疑问，通过信函与纳税人联系，审计结果用信函通知，大大提高了审计效率。法定罚款幅度激励与约束相容。对税收违法行为的处理不仅考虑违法情节，还考虑纳税人在税务审计过程中的配合程度，对主动认错的给予一定的税收豁免，鼓励纳税人主动补缴税款，提高审计效率。如澳大利亚《GST征管法》、《税务审计规程》规定：故意少报收入、多报开支，处以漏缴税款75%的罚款，若有阻碍审计行为罚款90%；在审计过程中主动申报补税的，罚款60%；审计以前补报，则以15%的比例处以罚款。
　　（四）司法保障体系健全。不少国家建立了具有刑事侦查权的稽查队伍。在机构设置上，有单设和内设两种模式。意大利是最早单设税务警察的国家，优点是威慑力强、反应迅速，偏重于执行上的强制性，对犯罪行为打击力度较大。该国的税务警察由财政部直接领导，可以佩戴枪支，和平时期接受内政部协调，战时则归国防部指挥。多数国家如日本、德国选择采取在税务机关内设税警机构，偏重对涉税案件的调查和侦破，其优点在于对税法的掌握全面完整，能够准确地判断罪与非罪、此罪与彼罪的界限，有利于把握执法尺度，缓解征纳矛盾。许多国家设有专门的税务司法机构，被赋予了较高的司法权威。美国成立了独立于IRS的税务法院，负责涉税案件的审理。纳税人面临纳税争议时，可以选择向地方法院或税务法院起诉。对纳税人而言，选择税务法院有两大好处：一是不必先缴纳税款，司法救济权利得到充分保障；二是将案件交给精通税收事务的法官审判，提高了效率和判决权威性。
　　三、我国税务稽查现代化建设的目标
　　推进稽查现代化、国际化建设，是作为社会上层建筑的税收制度应对社会经济基础深刻变化的主动调整，更是适应社会生产力发展的必然要求。从税收角度来看，在知识经济和经济全球化背景下，社会经济基础的改变不可避免地改变税务稽查的执法对象和执法环境：纳税人数量的绝对增长；企业形态的变化，各种新的经济业态相继出现，税源结构发生变化；跨国、跨地区、跨行业的大型企业集团不断增多，纳税人的组织管理形式和经营方式不断创新，流动性国际税基的分享和国际逃避税问题日益突出。这些都增加了税收征管的困难，对税务稽查提出了新的挑战。长期以来对纳税人的账簿、凭证进行检查是最主要的稽查方法，从事生产、经营的纳税人按照规定设置账簿，采用订本式总账、日记账以保证账簿记录不被随意更改，是《税收征管法》的基本要求。随着会计电算化的日益普及和广泛运用，虚拟经济的兴起，不留痕迹地更改会计记录不再是难事。面对海量且易于更改的会计信息，面对高技术含量的偷税手段，在有形经济背景下形成的传统稽查理念和方法，有的已经不适应，有的正受到强烈冲击，呼唤全方位的稽查制度和方法创新。同时，科学技术的发展，税收征管信息化水平的提升，也为税务稽查创新提供了技术条件。推进稽查现代化建设，更是税收事业科学发展的重要内容。实现全社会纳税遵从度高、税收成本低、税务机关执法规范、社会满意的税收征管目标，依法行政得到有效落实，是税收事业科学发展的重要标志，稽查现代化是这一目标的有机组成，也是实现这一目标的有力保障。
　　根据形势发展，我国税务稽查现代化的目标可表述为：按照法治与效率原则，同步跟进税收征管现代化进程，形成适应我国现代税源特征的稽查资源配置模式和管理机制，建立制度优化、方法科学、手段先进、监管有效的稽查体系，推进税务稽查法治化、信息化、专业化进程，促进纳税遵从和社会公平正义。稽查现代化既是通过稽查制度和方法创新，实现自身科学发展的过程，也是促进税收征管由“驱动式”、“保姆式”向“自律式”方向转化，促进税收征管目标实现的过程。全社会税法遵从度不断提高、税收流失不断减少，是税务稽查效益的体现。在推进稽查现代化进程中，对税法遵从度和税收成本应长期关注，通过定量分析积极探索税务稽查促进提高税法遵从度和降低税收成本的作用机制。
　　推进稽查理念现代化。要将法治和效率作为稽查理念现代化的核心内容贯穿稽查工作的全过程。依法稽查是根本。税务稽查作为维系税法尊严的重要力量，须以法治为根本，始终坚持依法稽查，提高执法刚性。效率是现代稽查的生命。从征纳双方的动态博弈来看，单纯依靠提高检查面和处罚率，并不能使理性的纳税人选择税法遵从。税务稽查的效益和价值更多地体现在培育纳税信用、促进社会信用机制的建立，进而促进征管体系的完善、税收成本的降低和税法遵从的提高，促进依法纳税和社会公平正义。当然不能简单地以查补收入与稽查行为耗费资源之比来衡量稽查效率。
　　推进稽查要素现代化。稽查要素包括稽查制度，稽查机构和人员，稽查方法与手段，稽查监控和社会协作。稽查制度是指税收法律法规、基本制度及稽查规程所形成的税务稽查运行依据，决定了税务稽查在税收征管体系中的地位、权能配置和工作程序；稽查机构是贯彻实施税务稽查制度体系的指挥系统和组织保障，稽查人员是实施税务稽查的具体执行者、操作者；稽查方法与手段是税务稽查运行的技术条件；稽查监控机制指税务稽查系统的内、外监控信息系统、工作考核制、责任追究制、司法保障体系等，稽查社会协作是指税务稽查与第三方发生广泛的信息共享和交流协作，稽查监控和社会协作是保持税务稽查有效运行的必要补充。只有推动各要素优质高效，要素之间搭配合理、相互制约，形成科学、严密、高效的稽查体系和执法合力，才能整体推进稽查要素的现代化。
　　四、税务稽查现代化的实现路径
　　（一）稽查职能的定位
　　强化税务稽查在现代征管体系中的支撑作用，合理界定与纳税评估的职责，避免征管资源配置不当、职能交叉重叠、多头和重复检查等弊端。以风险管理为平台，综合运用交叉稽核、纳税评估、信函审计、约谈、实地检查、犯罪调查等强度递增的方式，完成风险识别、应对和处置、反馈等闭环运行，对纳税申报的真实性、准确性及合法性进行评价、管理和监督。通过税务稽查的约束与激励作用，促进纳税信用的培育，鼓励纳税人在无限次征纳博弈中，克服侥幸心理、抵御偷税可能带来的短期利益诱惑，自觉通过纳税信用的累积，寻求可预期的长期收益最大化，从而以最少的干预实现最大的税收利益。
　　（二）建立扁平高效垂直管理体系
　　1.近期目标：全面推行地市级跨区独立稽查。从重庆市国税系统成立两个跨区稽查局1年多的实践来看，一方面暴露出现行税务稽查体制、机制不完善，跨区稽查机构与征管的横向协作、稽查机构纵向管理尚不完全适应等问题，另一方面跨区稽查模式执法刚性增强，稽查质效提高，人均查补税款，人均查结案件数均大大高于全市平均水平，有利于稳定和培养稽查专业化队伍。目前，全国国税系统地市级跨区一级稽查模式推广面约为72%，地税系统地市级跨区一级稽查模式推广面约为50%；力争在“十二五”期间，使国税、地税系统地市级跨区一级稽查模式推广面达到95%以上，完成税务稽查执法权的相对集中，与税源管理环节相对独立。
　　2.中期目标：建立省级一级稽查模式。地市级跨区稽查机构成为独立执法主体后，人、财、物管理、党群工作等内部行政事务以及与辖区内相关部门的横向协调工作量大增，将导致一线检查人员比例下降。为避免这一弊端，建议落实省级一级稽查，在省级国家税务局和地方税务局下设二级局——省级税务局稽查局，统一行使与相关部门的横向协调职能，行使本局及下设跨区稽查机构人、财、物的行政管理职能，举报管理、选案职能，重点税源和重大案件检查、审理职能。跨区稽查局在省级税务局稽查局指导下分片行使辖区内的专项检查、专案检查、一般案件审理、执行和发票协查职能。
　　3.远期目标：建立总局、大区、省级、地市四级稽查体制。赋予总局稽查局稽查职能，在总局稽查局下设大区稽查局，按照总局稽查局的计划对跨区域案件实施检查，对全国重点税源企业实施综合性税务审计，最终形成总局、大区稽查局、省级稽查局和地市级跨区稽查局四级稽查体制。
　　（三）提高稽查信息化运用水平
　　加强税务稽查基础数据库建设和应用软件开发，建立人机结合的电子化、自动化税务稽查信息系统。完善现有稽查案件子系统和稽查审理子系统，并着力建立以下三个系统：
　　一是覆盖全国的稽查信息平台和自动选案系统。税务稽查信息平台要依托金税三期工程，广泛采集纳税人涉税信息（主要涉及重点税源、跨国企业、重点行业）和案源信息；依托税收风险管理信息系统对纳税人随机抽样的分析信息；从第三方（包括举报人）转来的涉税信息及与企业生产经营有关的内外部信息，重点研究解决数据接口的兼容通畅和完善社会协作机制的法律规定。依托税务稽查信息平台，开发自动选案系统，提高税务稽查选案的准确性和刚性，消除手动选案低效和“寻租”弊端。二是上下贯通的稽查计划管理平台。实现税务稽查垂直管理和稽查各环节相互制约，做到稽查机构内部和上、下级稽查机构之间及时、准确了解案件查处动态，对稽查计划的实施进行全程动态监督和指导。三是功能强大的电子稽查软件。适应财务核算电算化普遍运用的形势, 高度关注电子稽查软件的开发和运用，并实现与时俱进。
　　（四）建立高素质复合型稽查人才队伍
　　大力提高稽查人员占比。参照世界各国稽查人员大约30%的占比状况，力争在“十二五”期间逐步使我国税务稽查人员占税务人员的比例至少提高到20%左右，在“十三五”末期，税务稽查人员占比提高到30%左右。
完善激励机制，促进高素质稽查队伍建设。用足、用好、用活现有的激励手段，进一步完善激励机制，形成权责利统一、激励有效的能级管理制度。建立稽查专家库，在必要时为税务稽查提供智力支持。
　　（五）完善税务稽查法律保障
　　以征管法修订为契机，赋予跨区稽查局局长税收保全、强制执行、存款查询冻结、调取账簿的批准权限，确保跨区稽查局的独立执法能力。按违法行为地确定税收违法案件的管辖机关，合理确定税款缴纳地点。赋予稽查机构和稽查人员对生产经营场所进行搜查、对账簿等其他证据登记保存、强行开启或进入计算机系统等必要的强制手段。对纳税人故意不遵从、无意不遵从的不同情形及应承担的法律责任进行明确界定，规定不同的处罚幅度，规范对纳税人配合税务稽查及主动纠错行为的制度激励，使税收征管法成为推进稽查现代化的法律保障。
　　构建方式多样、轻重有序、功能互补、互相衔接的行政处罚体系。既对税收违法行为保持足够的惩罚威慑，将罚款额度刚性化，减少权力寻租空间；又区分不同涉税审计方式中纳税人的法律责任，确认稽查实践中鼓励纳税人自查的合理性、合法性，细化从重、从轻和免予处罚具体适用情形，激励纳税人自觉遵从税法。
　　探索进一步深化税警协作的制度机制。加强税务机关和公安机关在打击税收违法犯罪中的合作。探索实行派驻制，由公安部门向税务部门派驻税务警察，派驻人员属于警察编制，享受警衔津贴和警务保障，专司涉税犯罪行为的司法侦查职能，经费单列，业务上受同级稽查局指导，协调行动，有效地打击税收违法犯罪。
    作者：重庆市国家税务局副局长 卢自强