基于国家治理视角的审计职能功能探究

基于国家治理视角的审计职能功能探究 党的十八届三中全会是我国改革开放新的重要关头召开的一次十分重要的会议，也是我党处在改革开放新的历史时期的一个重要转折点。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了一系列新论断、新观点、新决策、新举措，是中国特色社会主义的最新成果和最新发展。《决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力现代化的重要表现，就是“把权力关进制度的笼子里”，既要把“制度的笼子”建造好，还要把“权力”真正有效地关进笼子里。 　　监督制度是国家政治制度中不可或缺的组成部分，是推动和服务国家治理的重要手段，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。法律赋予审计机关“对国务院各部门和地方各级政府的收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”的神圣使命，而且拥有“在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”法律权威,能够及时揭露在全面深化改革发展目标过程中的体制性障碍、制度性缺陷以及管理上的漏洞，并及时提出解决的对策、建议、办法和措施，从而进行有效的修正和预防。其本质是国家治理中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家依法使用权力监督制约权力的行为。李克强总理在审计署考察时也强调，“要以审计‘倒逼’各项制度的完善，释放改革红利”。依靠一种制度优势，促进创新体制机制，推动政府职能转变，建立公共服务性政府，助力中国经济转型升级，审计机关有一种天然的优势。 　　一、国家审计在权力制约机制中能够发挥作用的环节探析现实需要国家审计在对权力的制约与监督中发挥重要作用，但是，国家审计在依法全面履行审计监督职责时，哪些环节能够发挥对权力的制约与监督作用呢？只有依照国家审计的作用、地位、本质和职能，合理分析，准确定位，找到对权力进行制约和监督的作用环节，才能真正充分发挥国家审计在权力制约机制中的作用。一般来说，权力包括人权、物权和财权，其中，物权和财权即公共资源的配置权和执行权。国家审计是我国综合经济监督的高层形式，最终的目的就是实现人民对政府的经济管理，因此，能够监督的权力笼统地讲就是公共资源的配置权和执行权。反过来说，就是国家审计能够在对公共资源的配置权和执行权进行监督时，发挥对权力的制约与监督作用。 　　1、财政审计中，对财力征收权和分配权进行制约与监督，促进公共财政框架体系的构建。 　　财政审计是国家审计永恒的主题。财政审计可以通过对国家预算收入的征收权进行制约与监督、对预算资金的安排和分配权进行制约与监督，促进有关部门依法行政，加强廉政建设，检查评价国家各项宏观调控政策的实施，规范财政经济秩序，推进公共财政框架体系的建立。（1）对国家预算收入的征收权进行制约与监督的环节主要有：一是对各种收入的征收过程进行审计。国家审计机关通过预算执行审计，监督部门、海关系统、国家金库等单位是否及时足额上缴各种税款，实现对其行使财力征收权的正当性和有效性进行监督与制约；二是对各种行政性收费的征收过程进行审计，通过审查是否存在利用行政职权进行乱收费、乱摊派，超标准、超范围收费，收取的费用是否严格执行“收支两条线”的规定等，实现对国家机关的各种行政性收费权进行制约与监督。（2）对预算资金的安排和分配权进行制约与监督的环节主要有：一是对预算的编制进行审计。财政预算的编制是国家的起点，检查预算编制的标准、原则、程序是否保持了预算的公共性、完整性、科学性、计划性、公开性、法制性以及预算的调整是否科学、合理、准确，推行部门预算和促进细化预算，避免“跑部钱进”等滥用权力导致的恶习泛滥；二是对财政支出管理进行审计评价。财政支出的过程就是政府履行自身职能的过程。对财政支出结构的合理性、合规性和效益性作出审计评价，实现对预算资金分配权的制约与监督。 　　2、行政事业审计和固定资产审计中，对资金支配权进行制约与监督，促进财政性资金使用效益的提高。 　　行政机关不仅掌管着巨额财政资金，而且使用着巨额财政资金。这些资金管理、配置和使用得如何，对整个国民经济的发展具有深远的影响。（1）行政事业审计可以通过对重点领域、重点部门、重点资金、重点内容进行审计监督，实现对巨额财政资金支配权的监督与制约。行政事业审计的最终目的就是要加强对权力的制约与监督，从而防止各种违法违纪等腐败行为的发生，减少决策失误带来的种种铺张浪费，提高财政资金的使用效益。（2）固定资产投资审计中，对重大的财政专项资金和重要的政府投资项目进行审计，抓住资金流程这条主线，从立项、拨付、管理和使用等环节着手检查决策权、筹资权、审批权、监管权等，追踪问效，查处和反映各种损失浪费问题，评价投资效果、经济效益和社会效益，最终实现对建设领域的资金支配权的制约与监督。 　　3、企业审计中，对国有资产管理权进行制约与监督，维护和保障国有资产的安全完整和保值增值。 　　国有资产是全体人民的血汗钱，保值增值是第一位的。企业审计通过“摸家底、揭隐患、促发展”，将财务收支审计与结合起来，审查国有资产的安全完整和保值增值情况，实现对国有资产管理权的制约与监督。具体来说：一是通过审查国有资产的真实性和合法性，监督滥用权力侵吞挪用转移国有资产和国有资金的违法乱纪行为，保证国有资产的安全完整。二是通过审查各种重大经营决策的科学性、合规性、民主性和效益性，对国有资产的质量和营运效率加以监督，防止决策失误等造成国有资产的严重损失，促进经济增长方式的转变和国有资产的保值增值，实现对国有资产经营管理权的监督与制约。三是通过对改制企业的审计，实现对国有资产处置权的制约与监督。国企改革一直被视为中国经济体制改革的核心环节。审查国有企业的改制过程，防止滥用权力谋取私利导致国有资产的流失，实现对国有资产处置权的监督与制约。 　　4、经济责任审计中，对经济决策权进行制约与监督，促进决策权力的慎用和决策机制的完善。 　　重大经济项目和投资的决策，关系到一个地区和国家的经济发展，决策错误非同小可。经济责任审计是新时期党中央、国务院为加强干部监督管理和党风廉政建设而开展的一项长期的重要工作。通过审查领导干部行使经济决策权的科学性、合规性、民主性和效益性，并将其落实到领导人的经济责任上来，实现对经济决策权的监督与制约，从根本上、源头上来治理和预防腐败，加强廉政建设。 　　由此，审计这个“免疫系统”在全面深化改革中的作用极其关键，它既是深化改革的“催化剂”，又是深化改革的“校正仪”，审计在推进国家治理体系和治理能力现代化方面，具有独特的理论优势和鲜明的实践特色，审计工作理应更好地自觉地将融入到全面深化改革的大局当中，把审计作为助推全面深化改革发展总目标的一个重要环节，充分发挥审计的防御性作用和建设性作用，让审计在促进全面深化改革目标的实现上有所作为，作出应有贡献。 　　二、国家审计如何更好发挥功能的提议 　　围绕刘家义审计长在全审会上提出的六个方面重点工作，以“把权力关进制度笼子里”为制度导向，落实好“管钱管权管事”为职责导向，落实好“免疫系统”与“国家治理”为工作导向，着力提升审计理念，提升审计目标，提升审计质量，提升审计成果，提升审计能力。 　　今后的审计工作中，将更加突出以下重点： 　　1、以全会精神为指导，进一步强化改革意识。这次全会的主题是改革，“改革”一词在大会公报中共出现59次，足见改革已成为当前最迫切的问题，成为整个社会的共识。35年的改革开放，给中国带来了翻天覆地的变化，实践已充分证明了改革的极端重要性，是引领中国继续发展的重要选择。在改革的冲天号角声中，审计机关一定要迅速行动起来，认真学习全会精神，深刻把握精神实质，特别是与审计工作有关的内容。要通过学习，进一步强化改革意识，充分认识到改革是当今中国的最强音，是历史发展的必然。要以高度的政治责任感，自觉团结在改革的旗帜下，将改革作为今后所有工作中的头等大事。 　　2、以“五位一体”为重点，进一步创新审计思路。党的十八大报告提出了“五位一体”的总体布局，这是总揽国内外大局、贯彻落实科学发展观的一项重大部署。在全会公报中，就深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革，提出了改革的要点，具有很强的针对性。作为审计机关，要进一步创新审计思路，在五个方面的体制改革中都应有所作为。在深化经济体制改革中，审计要充分发挥自己的“免疫系统”功能，为经济体制改革保驾护航。在深化政治体制改革中，审计要成为政治体制改革坚定的捍卫者，通过改革更好地履行审计监督职能。在深化文化体制改革中，要以文化体制改革为契机，更好地建设审计机关的特色文化。在深化社会体制改革中，审计可以大力开展民生项目和民生资金的审计，着力保障和改善民生。在深化生态文明体制改革中，审计可以加大资源环境审计的力度，为建设美丽中国作出贡献。通过在五项改革中的主动作为，审计机关要全力服务于当前改革发展的大局，审计人员要在全面深化改革的大潮中有为有位有味。 　　3、以转型升级为目标，进一步寻求工作突破。审计工作转型升级已经喊了很长时间，但因为缺乏系统的理论指导，一直还处于摸着石头过河的阶段，顶层设计显得不够。党的十八届三中全会召开后，要以会议精神为指导，着眼审计工作转型升级，既要摸着石头过河，也要加强顶层设计，让审计工作的改革有章可循，不致出现“各唱各的调，各吹各的号”。在推动审计工作转型升级过程中，审计机关应在审计的方式方法上大力改进，广泛开展、财政联网审计等，树立“不懂计算机审计的审计人员是不合格的审计人员”的观念，强力推进先进审计方式方法的普及。基层审计机关在审计转型升级过程中难度更大，必须尽快培养一批业务带头人，充分发挥他们的引领作用，带动审计队伍整体业务水平的提高。要在改革的促动下，尽快在计算机审计、财政联网审计等方面取得突破。 　　4、以贯彻落实为契机，进一步推动廉政建设。今年以来，审计机关深入贯彻落实党的十八大、国务院第一次廉政工作会议、全国审计工作会议等会议精神，反腐倡廉建设和反腐败斗争深入开展，取得了显著的成效。党的十八届三中全会召开后，审计机关要在贯彻落实会议精神的过程中，进一步加大反腐倡廉建设和反腐败斗争的力度。在加强自身廉政风险防控的同时，着重在案件移交上做到愿移交、敢移交。要充分认识到，思想问题不解决，移交就没有动力；勇气问题没解决，移交就存在障碍。各级审计机关“一把手”要自觉承担起案件移交的第一责任，牢固树立“不移交就是失职，不移交有影响的大案要案就是不尽职，移交不促进发展不维护稳定就是不称职”的理念，坚决做到发现一起，移交一起。审计人员要敢于对违纪违法问题说硬话、下硬手，依法审计，秉公执纪，做到该查处的查处，该保护的保护，坚决克服好人主义、瞻前顾后、怕得罪人等错误思想，用移交案件的实际行动凸显审计的作用。 　　5、以转变作风为抓手，进一步提升审计效能。今年以来，随着中央八项规定的出台，各级审计机关都相应地出台了关于转变工作作风、严明工作纪律的具体规定，有力地促进了工作作风的转变。审计机关要借党的十八届三中全会召开的东风，以转变作风为抓手，进一步加强跟踪审计、绩效审计等。不但要善于发现问题，还要善于提出解决问题的方法，促进问题得到有效的解决。当前，各级审计机关2012年度财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告都先后出台，很多同级人大常委会都提出了审计整改的具体建议。审计机关要充分发挥自己的优势，在人大监督的同时，注意加强审计监督，还要结合政府督查室的督查，形成监督的合力，共同推动审计整改的进行，有效提升审计效能。 　　改革的蓝图已经绘就，复兴的目标也已明确，用改革的精神推动审计创新，落实好，更好地履行审计监督职责，更好地担负起历史使命，做全面深化改革的推动者、促进者、实践者，为推进国家治理体系和治理能力现代化进程打造优良的“免疫系统”。