我国审计问责制度的设计及其实现途径

我国审计问责制度的设计及其实现途径 国家署原审计长李金华说：“审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审。”国家审计机关不仅要对政府及其公共部门履行其职责的规范性及使用公共资源的流向、效率、效果进行检查和评价，将审计结果向 社会 公告，而且对于政府的失责要追究责任。我国政府职能的转变，也必然要求职能创新，问责已经成为政府审计的基本职能。但是我国国家审计问责还处于起步阶段，构建我国的审计问责制度对于实施审计问责，促使政府相关部门认真履行其职责，避免违规违法和对 经济 资源的有效利用具有重要的意义。 　　一、我国审计问责制度的设计思路 　　审计问责制度作为一种制度安排，主要解决的是由谁问责、向谁问责、以何标准如何问责、问责后的处理等问题。在审计问责 法律 制度的设计中，把握三点要素至关重要，“一是激励，即保证国家审计机构具备足够的独立性”；二是透明，即国家审计机关应向社会公众公开审计结果报告，接受公众的监督；三是问责，即要保证立法机关根据审计机关的审计结果对政府的失责进行责任追究并作出相应的惩罚。 内容 应包括问责主体、问责客体、问责标准、问责程序与 方法 、问责结果反馈几个具体内容。 　　二、审计问责制度具体内容设计 　　（一）问责主体与客体 　　即首先要解决由谁向谁来问责的问题。根据我国《宪法》规定，“ 中国 人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”要实现真正的民主，人民则成为当然的问责主体，但是民众过于分散不可能亲自实施，所以其代言人，即代表民众行使国家权力的人大就成为了问责主体。 　　政府审计问责的客体当然是政府相关部门，但具体分析对哪些行为要问责，是不是只有违法违规的行为才需要问责。参照美国GAO的政府中的有关规定“立法者、政府官员和社会公众需要了解：1.政府管理公共资源和适当地运用权力是否遵循了法律、；2.政府项目是否实现了其目标，是否取得了所要求的成果；3.政府提供服务是否讲究了效果性、效率性、经济性、伦理性和公正性；4.政府的管理者对使用公共资源是否负有责任。”我国国家审计机关应对我国政府的以下行为来问责： 　　1.对公共资源的使用和权力的 应用 是否合法合规；2.对公共资源的使用和权力的应用是否讲究了绩效即符合经济性、效率性、效果性的要求。 　　（二）问责标准、问责程序与方法 　　即要解决以何标准如何问责的问题。 　　1.问责标准：要想真正确定问责标准是比较困难的，合法合规性还比较容易，因为有法律法规可遵循，但对公告资源使用的经济性、效率性、效果性的目标界定是很重要也是较为困难的。这里可以参照界定英国国家审计署的《绩效审计概要》：经济性（Economy）：在考虑质量要求的前提下，尽量减少使用资源的成本，即达到支出最小化；效率性（Efficiency）：商品、服务和其他结果及其所使用的资源之间的关系，以较少的投入得到最大产出，即达到效益最大化；效果性（Effectiveness）：项目、计划、或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系，即达到结果最优化。 　　2.问责方法：即发现政府失责行为后，采用何种手段加以惩罚。对于政府的行为必须按照赏罚分明的原则，特别是对于失责政府要给予惩罚。《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》中规定追究责任的方式共有7种，分别为：取消当年评优、评先资格；诫勉；通报批评；责令在市政府常务会议上作出书面检查；通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；停职反省；劝其辞职。根据该《办法》，在国家审计的问责中，对于（1）行政责任，可以采用的办法有：责令作出书面检查；取消当年的评优评先资格；诫勉；通报批评；向社会公开道歉；停职反省；降职使用；引咎辞职、责令辞职或免职；对于（2）民事责任，可以采用罚款、追回经济损失，责令经济赔偿等方法；对于（3）刑事责任，比如渎职、玩忽职守造成重大损失的，还要追究其刑事责任，包括有期徒刑、无期徒刑、死刑等。 　　3.问责程序：即采取何种方法和步骤向政府问责。第一步，由国家审计部门进行审计，并提交审计报告；第二步，根据审计报告的结果，由特定部门鉴定是否有失责行为存在，如果有，则要鉴定责任的类别、大小及相关责任人；第三步，根据责任的类别、大小，分别将不同的责任交至不同的部门，提出处理意见；第四步，提出处理意见后，要向问责对象反馈情况，说明处理理由和依据，听取问责对象的陈述和申辩，问责对象对问责处理决定不服的，可以自收到处理决定起15日内申请复核；第五步，形成对于失责者的处理结果，向问责对象和社会公众告知。 转贴于中国联盟 http://www.lwlm.com转载于中国论文联盟 http://www.lwlm.com 　　（三）问责结果反馈 　　即问责之后的工作。不仅要问责，更重要的是要将问责结果及时地告知问责客体，使问责客体明确其责任，促进其改正，这也才是问责的最终目的。 目前 我国很多地区的审计部门出台了有关领导干部 经济 责任审计结果反馈的办法，如江西省宜春市出台的《领导干部结果反馈和整改督查暂行办法》，其中界定了经济责任审计结果的反馈 内容 、方式，规定实行经济责任审计整改制度，要求被审计单位针对审计中发现和揭露的违法违规 问题 ，制定整改方案，落实整改责任，公布整改情况；被审计对象及其所在单位在收到《审计结果报告》和《审计决定》30日内，应以书面形式向市经济责任审计工作领导小组办公室报告整改情况；对不报送整改报告、推卸责任、屡查屡犯、庇护违纪违规行为、无正当理由拒不接受整改的，责成相关单位根据各自职能，依法依纪追究相关责任人的责任。参照此办法，笔者认为问责结果的反馈不应仅限于经济责任结果的反馈，应扩大到政府审计结果的各个方面。 　　三、我国审计问责制度的实现途径 　　要想实现上述的问责制度，有效地实施审计问责，关键在于其外部环境的构建，包括以下几个方面： 　　（一） 政治 环境与政治体制改革 　　政治环境是国家审计最为重要的外部环境，它决定着一国的国家审计模式。而国家审计制度也是国家政治体制的一个组成部分。政治环境的相对稳定对于审计问责的实现是最为重要的因素。我国目前正在进行政治体制改革，其核心应该是进一步完善人民代表大会制。完善人民代表大会制度才是根本意义上的政治体制改革，人民代表大会制度的重要性就在于它是人民主权的实现形式，任何的制度和机构都只能处于从属地位。核心问题如果不能得到很好解决，制度的外围问题也就得不到解决。要想真正实现人大问责，其面临的问题是人大会议每年召开一次，这样人大对于政府日常的活动缺乏有效的持续的监督，在人大闭会期间，如何行使其监督权？笔者认为建立人大日常的监督权乃是政治体制改革的最关键问题。 　　（二）审计模式的转变 　　_sina_#8221___冉狭⒎ㄐ蜕蠹颇Ｊ蕉裕姓型审计模式具有更浓厚的内部监督色彩。转变我国行政型审计模式，对于提高审计独立性具有决定性的意义。国内大多数学者都认为我国行政型审计模式应向立法型审计模式转变，但这种转变并不是一蹴而就的，需要经历一个过程，只有审计模式的转变才能从根本上保证审计的独立性。国际最高审计组织的《利马宣言：审计规则指南》则要求各国的最高审计机关在以下方面体现独立性：1.必须独立于受审单位之外并不受外界 影响 ；2.必须具备完成其认为所需要的职能上和组织上的独立性；3.应当在《宪法》中规定最高审计机关的建立及其独立性的程度。要保证我国国家审计机构的独立性，则要从实现我国国家审计组织机构设置上的独立性、审计机构人员任免上的独立性与审计机构经费上的独立性这三个方面予以着手。 　　（三）不断提高国家审计人员的技术水平 　　科技 的 发展 要求审计技术不断提高，给审计目标、范围、对象、技术、审计评价标准带来了重大挑战，特别是 计算 机审计技术的 应用 已经成为国家审计新的课题。在科技不断发展，提高国家审计技术的同时，也给审计检查和监督带来了更大的审计风险，这就要求审计人员的技术水平不断提高，这对于问责制度的顺利实行也是必不可少的要素之一。 　　（四）审计信息公开化 　　向 社会 公众公开审计机关的审计结果公告，是增强审计透明度的最根本措施，这样有利于政府行为的公开化，使政府接受广大社会公众的监督，规范政府的行为。如深圳市自2003年起开始尝试将其政府绩效审计项目的结果向社会公布，以单行本的形式，全文公开绩效审计项目的审计结果，并将其上网向全体市民公布，其内容包括对于审计项目基本情况的介绍、审计评价、审计发现的主要问题、审计意见和建议等内容。此外，除了公布审计结果外，对于政府的整改情况也要向社会公众公布，使其接受公众的监督。 　　只有从政治体制、审计体制、技术环境、信息公开化等各个方面着手，不断改善审计问责制度的外部环境，才能明确审计问责的主体客体；才能采用有效的问责 方法 实现问责；才能使公众更好地监督政府，真正起到问责的作用。