完善金融机构审计，服务国家治理

完善金融机构审计，服务国家治理 【摘要】：随着经济的发展，金融行业在国家宏观经济中的地位越来越重要，已经成为国家治理的重要一部分，部门应当在这个过程中担当其应负担的责任，加强对金融行业的审计，服务国家治理的需要。 　　【关键字】：金融 审计 国家治理 　　【正文】 　　从1983年成立以来，中国的审计机关已经走过了30余年的历程，这30年的时间里，伴随着中国的改革开放，审计机关从无到有，从弱到强，从默默无闻，到成为社会关注的焦点。 　　改革开放30多年，社会主义市场经济体制已经确立，经济社会发生了深刻的变化。在这30年里，由最初的翻查账本，到逐渐实现信息化，从只关注经费收支到关注环保、民生，中国的审计体制在实践中不断得到完善。进入21世纪以后，随着中国加入WTO，中国与世界的联系更为紧密。而当前，我们的党和国家正在为2020年全面建设小康社会的奋斗目标而努力，在这样的大形势下，中国审计也应当抛弃以往专职查账的传统观念，为新时期的国家治理做出新的贡献。 　　一、国家治理的内涵 　　国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特定的秩序，其关键就在于，如何运用国家资金，实现国家经济、政治、文化等各项机能的有效运转。 　　十八届三中全会上，“推进国家治理体系和治理能力现代化”被列在“全面深化改革总目标”之中，体现了执政党创新理论思维的科学精神和开放态度。对于正处于深刻转型期的社会主义中国，国家治理有着具有中国特色的丰富内涵。 　　（一）国家治理的价值目标 　　国家治理的目标与国家的责任和职能是相一致的，作为一个现代国家，其责任和职能主要包含以下两个方面的内容： 　　第一，是要维护国家的完整和秩序的稳定，包括使国家文明得以传承、使国家法律得以实施、使社会秩序得以维护、使国家领土得以完整、使公序良俗得以维持；第二，是发展国民经济，并为社会提供公共服务，包括规范经济活动、调控宏观经济、实施社会资源的再分配、在市场经济的原则之外提供非排他性的公共产品、调节各阶层民众的收入水平，不断提高全民的社会福祉，使人民得以安居乐业。 　　马克思主义认为，国家是一个阶级压迫另外一个阶级的工具，是使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器。在我国，实行的是人民民主专政的国体，其国家的本质是人民当家作主，因此，在我国，现阶段的国家治理被赋予了有中国特色的丰富含义，即由执政党领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而奋斗的社会主义初级阶段的基本路线。 　　（二）国家治理的指导思想 　　国家治理是一项复杂的工程，一个正确的指导思想对于国家治理有正面积极的作用。 　　2013年11月12日，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》指出，在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标下，“培育和践行社会主义核心价值观”。随后的12月23日，中共中央办公厅印发的《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》中指出，“培育和践行社会主义核心价值观，是推进中国特色社会主义伟大事业、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略任务”。 　　因此，我国国家治理体系的指导思想就是社会主义核心价值观，其对国家治理体系具有定向导航作用、具有凝心聚力的功能、具有评价判断的功效、具有调节规范的效果。而国家治理的现代化，内涵了社会主义核心价值观的富强要求、民主要求、文明要求，和和谐要求。 　　二、完善金融审计与服务国家治理的关系 　　在当代，人们对审计的本质已经有了清晰的认识，审计脱胎于责任，审计的存在，就是为了监督和验证会计责任贯彻的结果和贯彻的过程。在当代，国家审计已经与民主政治紧密联系在一起。 　　2011年7月7日，在中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，并对完善国家治理有重要的推动作用。同年8月31日，刘家义审计长在南京审计学院与师生交流时指出，国家审计是国家治理大系统的“子系统”，是国家政治制度、国家监控体系的组成部分，是国家治理的重要方面。 　　由此可以看出，我国目前在审计服务国家治理的理念已经有了较为系统的认识和理论。审计服务于国家治理，也包含了丰富的内容和形式，而审计如何确保我国金融政策的执行、完善，为我国社会主义市场经济的发展保驾护航，是一个需要特别关注的话题。 　　在国家治理的过程中，政府既要在微观方面通过各职能部门对市场经济主体进行有效监管，使其发展符合国家的整体利益，也要利用看不见的手的原理，发挥好宏观方面的调控功能，提高宏观经济抵御风险的能力，避免经济危机的发生，使国家宏观经济的发展有利于综合国力的提升，有利于人民福祉的改善。 　　宏观调控的目标主要有四点：促进经济增长、增加就业、稳定物价，和保持国际收支平衡。政府可以利用的宏观经济政策，主要包括财政政策和金融政策。财政政策通过财政支出和税后政策的变动来影响和调节总需求，金融政策则通过调节货币、利率和汇率水平来实现宏观调控目标。 　　目前，我国的财政审计已经拥有了一套较为完整的符合中国国情的方法、体系，从最高审计机关，到最基层的县区审计机关，每年都要对各级政府的预算执行情况和决算情况进行审计，可以说财政审计格局已经较为完善。而相对的，金融审计格局的发展则较为缓慢，尚有一定的改善空间。 　　作为国家治理的重要组成部分，对金融业的调控和管理在国家整个宏观经济中有着无可替代的作用和地位。从2002年开始，我国金融体制改革逐渐深化，金融监管体系逐步完善，金融信息化程度日益提高。尤其是WTO设立的“过渡期”结束后，我国金融业的发展遭遇了空前的机遇和挑战，金融安全在我国显得前所未有的重要，审计机关应该在这样的形势下积极作为，完善对金融行业的审计监督，服务国家治理，以审计所特有的角度和特点，为国家领导层的决策提供依据。因此，金融审计在国家治理的过程中应当明确以下的定位，从而理顺其服务国家治理的关系。 　　（一）金融审计应定位于金融绩效审计。 　　审计“免疫系统”功能的主要表现，就在于除了对财政财务收支的真实性、合规性进行审计之外，还要对资金、政策的效率性、效果性进行绩效审计。 　　金融系统与其他系统最大的不同，就在于其政策具有“杠杆性”，一个小的变动，往往会造成无法预料的结果。因此，对金融行业进行绩效审计，是审计“免疫系统”功能的内在需要，也是加强宏观金融监督、完善金融监管体制的基本要求。开展金融绩效审计，其目标是促进国家的各金融机构充分有效地行使权利，进而保证国家金融安全。 　　（二）金融审计应定位于独立于金融业内监管系统外的国家监督。 　　当前，我国的金融监管部门主要有中国人民银行（以下简称“人行”）、中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）、中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）、中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）。 　　1983年，国务院决定人民银行行使中央银行职能。1984年起，我国形成了中央银行、专业银行的二元银行体制，人民银行履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。 　　1992年，国务院证券委和证监会宣告成立，中国证券市场统一监管体制开始形成；1998年，保监会成立，开始统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。保监会的成立，标志着中国金融分业监管体制的形成，自此，中国人民银行、中国证监会、中国保监会三大机构共同实施金融监管，借鉴了国外的金融监管体系，顺应了中国金融市场的发展趋势。 　　2003年，对银行业的监督管理职能从人行分离，人行的银行监管一司、二司、非银司、合作司和银行管理司进行了重新整合，成为银监会的主要部门。 　　至此，中国金融业监管的完整局面已经形成，人行主要负责政策层面的监管，而银监会、证监会、保监会则主要负责业务方面的监管。这样的局面更有利于对金融行业精细化、具体化的监督管理，但是，由于仍然是金融业业内的监管，不同于审计部门代表国家所实施的外部监督，无法排除既有思维、既定模式监管的弊端。因此，审计部门在这种形势下，应当将金融审计定位为独立于金融业业内监管系统以外的监管，在监督金融经济主体的同时，对金融监管机构进行监督，从国家监督的高度去审视金融业的整体发展，使金融系统能够稳健运行。 　　（三）金融审计应定位于维护国家金融安全。 　　经济越发展，金融业就越发达，在市场经济环境下，金融行业在整个国民经济中有着举足轻重的作用和地位，金融行业的走势，甚至成为一国经济发展的晴雨表。可以说，将金融行业的发展上升到国家安全的高度，一点也不为过。 　　刘家义审计长说过，“维护国家安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责”，这为新时期我国的金融审计提出了更高的要求。 　　审计机关通过对监管部门的金融政策、商业银行的业务发展进行审计监督，从金融业的整体运营上去揭露问题、提出建议，并及时识别金融动态对金融安全和金融机构运行的影响，维护国家金融安全，为国家宏观决策服务，从而达到服务国家治理的目的。 　　三、当前环境下加强金融机构审计的有效途径 　　（一）强化对中央银行的审计 　　《中国人民银行法》规定，中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。按照现行体制，中国人民银行在总行外设立一个上海总部、九个大区分行、两个分行级营业管理部，并在地级市及部分省会城市设立中心支行，人行总行对其下属分支机构实行垂直管理，各级分支机构对上级人民银行负责并报告工作。 　　而我国审计机关的设置由《宪法》和《审计法》规定，其中《宪法》第九十一条规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，《审计法》第八条、第九条分别规定“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作”、“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”。 　　按照上述两部法律的相关条文，我国审计机关采取双重领导的模式，各级审计机关都是本级政府的组成部门，这与当前人行的组织形式有着很大的不同。 　　同时，根据《审计法》第十八条的规定，“审计署对中央银行的财务收支，进行审计监督”，这条规定包含着两层含义，一是中央银行是属于审计署的审计范围；二是审计部门只对中央银行的财务收支进行审计。这也同时使审计机关对中央银行的审计产生了两大局限，一是地方审计机关无权对人行分支机构进行审计，形成了审计监督的真空地带，人行的很多地方分支机构长期无法得到有效的国家审计的监督，导致金融风险逐渐累积，给国家治理的实施带来一定风险；二是由于审计重点是人行的财务收支，而不包含人行所制定、执行的各项金融政策的有效性、合理性及效果性，无法从审计监管的角度在人行体制外及时发现政策的缺点，从而无法从审计角度为领导层的决策提供依据。 　　因此，适时地对审计机关的领导体制和审计范围进行调整，实施审计属地化管理，或充分授权地方各级审计机关对人行分支机构进行审计，并将对中央银行审计的关注面扩展到政策的层面，对各项金融政策的效率、效果进行审计或审计调查，可以使审计效果达到最大化，为决策层提供决策依据，对审计服务国家治理可以起到积极的作用。例如，在人行的主要职责中，“依法制定和执行货币政策”是重要的组成部分，而利率调整是货币政策的主要手段，并被各国政府广泛运用。公开的数据显示，2006年8月至2014年6月，中国人民银行共进行了18次存贷款基准利率的调整，其中2006年调整1次、2007年调整6次、2008年调整5次、2010年调整2次、2011年调整3次、2014年调整1次。作为国家经济的监督部门，审计机关应对人行历次调整利率的可行性及效果性进行审计，为货币政策的稳定实施做好监督和参谋。同时，根据《预算法》第五十九条、《中国人民银行法》第四条及《国家金库条例》第三条的规定，人行具有经理国库的职能，其具体内容为加强国库监管、防范和化解国库资金风险，审计机关应当对人行经理国库的绩效情况进行审计监督，维护国库资金的安全，敦促人行加强对国库资金的有效管理。 　　（二）强化对国有大型商业银行及政策性银行的审计《审计法》第十八条规定，“审计机关对国有金融机构的资产、负债、，进行审计监督”，但从目前的实施层面来看，审计部门对《审计法》该条款的执行尚有欠缺。 　　目前，我国的银行类金融机构大致可分为政策性银行、国家直接控股并成为第一大股东的银行、国有法人单位（即国有企业或地方政府）为第一控股股东的银行、民营银行。政策性银行主要有国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行；国家直接控股并成为第一大股东的银行主要包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行，及交通银行五大传统国有银行；国有法人单位（即国有企业或地方政府）为第一控股股东的银行主要有招商银行、上海浦东发展银行、中信银行、中国光大银行、华夏银行、兴业银行和广发银行等七家全国性股份制商业银行。 　　当前，大型国有银行的审计基本上由审计署来完成，查阅审计署2010年至2014年的审计结果公告发现，这期间有《国家开发银行、中国农业银行、中国光大银行股份有限公司、原中国人保控股公司、原中国再保险（集团）公司2006年度资产负债损益审计结果》（2008年第8号）、《中国农业发展银行2008年度资产负债损益审计结果》（2010年第7号）、《中国农业银行股份有限公司2008年度资产负债损益审计结果》（2010年第8号 ）、《中国工商银行股份有限公司2010年度资产负债损益审计结果》（2012年第24号公告）、《中国进出口银行2011年度资产负债损益审计结果》（2013年第13号公告）、《中国农业银行股份有限公司2011年度资产负债损益审计结果》（2013年第14号公告）、《中国建设银行股份有限公司2011年度资产负债损益审计结果》（2013年第15号公告）、《中国农业发展银行2012年度资产负债损益审计结果》（2014年第6号公告）、《中国银行股份有限公司2012年度资产负债损益审计结果》（2014年第7号公告）等审计结果公布，其中，五个国有大行中，中国银行2012年度资产负债损益情况接受过审计，中国建设银行2011年度资产负债损益情况接受过审计，中国农业银行2006年、2008年、2011年三个年度的资产负债损益情况接受过审计，中国工商银行2010年度资产负债损益情况接受过审计，光大银行2006年度资产负债损益情况接受过审计，中国进出口银行2011年度资产负债损益情况接受过审计，中国农业发展银行2008年、2012年两个年度资产负债损益情况接受过审计，国家开发银行2008年度资产负债损益情况接受过审计。 　　从审计署公布的上述审计结果看，除了中国农业银行、中国农业发展银行近几年接受审计机关的审计频度较高外，其他国有银行较少接受审计机关的审计，尤其是中国银行、中国建设银行、中国工商银行三家国有大行都仅接受过一次审计，交通银行暂无审计结果被公告，招商银行仅在招商局集团有限公司2010年度财务收支审计中作为被延伸单位接受了延伸审计。由此可以看出，当前的商业银行主要接受的是社会审计机构的审计，和的监督，尚缺乏国家审计监督，即便接受了国家审计的监督，面对其众多的分支机构，审计署及其特派办也面临着精力有限、延伸范围窄的尴尬，这样审计盲区的存在，导致审计风险的提升，也极易出现问题，对审计机关的权威和形象也有不利的影响。 　　前不久，中央电视台曝光了中国银行在广东分支机构的理财产品“优汇通”涉嫌洗钱的问题，其员工甚至声称“别管您的钱有多黑，多见不得光，银行都有办法给你洗白，并且安全的弄到国外”。虽然事后有证据表明此项业务只是中国银行的试点业务，并且也处在外汇管理局的监管当中，但是也无法排除个别网点存在违规操作的可能。 　　不管事件真相如何，这次的事件都给监管部门敲了一次警钟，金融机构在健全内部监管体系、接受社会审计监督的同时，国家审计机关也要担负起应有的职责，这样才能跳出只重内部监管、缺乏国家监督的怪圈，防范金融风险的恶化。 　　尤其是在当前，信息技术快速发展，商业银行在寻求常规的存贷款量的同时，更趋向于利用互联网、移动客户端为客户提供更为便利的服务。网络金融、在线交易在方便群众的同时，也面临着计算机病毒以及网络黑客的威胁，人民群众的财产安全无法得到更为有效的保障，因此，审计机关应当在对商业银行审计的时候加强对其信息系统的审计力度，多措并举，确保金融安全，维护广大人民群众的切身利益，这也是审计机关的职责所在。 　　因此，目前我国审计机关建立起一个良性的国有大型商业银行的审计机制十分重要，也十分迫切。作为我国最高审计机关，审计署可以适当增加大型国有银行的审计，对于这些银行在各地的分支机构，按照《审计法》当前的规定，给地方审计机关一定程度的授权，对大型国有银行的分支机构进行审计，有利于发现问题、解决问题，有利于我国金融秩序的稳定，和金融政策的贯彻落实。 　　（三）强化对地方金融法人机构的审计 　　在加强大型国有商业银行审计的同时，也应同时加大对地方金融法人机构的监督力度。 　　近些年，农村信用社系统、城市信用社系统纷纷改制，成立了农村商业银行、城市商业银行，有些改制后还走上了上市的道路，这对于完善中国的金融体系是有益的。并且，地方金融法人机构在服务地方发展方面做出了不可忽视的成绩。相对于国有银行，地方金融机构业务流程较为简单，容易被大众所接受，但是，也正是因为这一点，其金融风险相对国有银行来说更高。例如，一些地方性的企业，当面临在国有银行无法取得贷款的时候，往往会转向程序更为简便的地方金融机构。这些地方性的企业通常以行业为纽带，建立全行业的联保体系，通过联保体系成员之间的循环担保取得贷款。这样，增加了地方的贷款存量，但是也导致了金融风险，一旦这个循环担保链的任何一个节点出了问题，往往会引起更大的连锁反应，严重的甚至对地方经济产生无法挽回的影响。 　　相对于国有银行，作为一级法人机构，地方金融机构缺少了自上而下的内部监管，由于转型时间过短，在面对一些具体问题的时候，在处理上往往也有所欠缺，这也容易导致金融风险的产生。例如，在存贷款业务的处理上，地方金融机构往往无法顶住来自地方政府的各种压力，从而在手续不全，甚至是无正规手续的情况下进行一些违规操作，尤其容易发生对无贷款主体资格的单位发放贷款、虚假委托支付、借贷还贷等情况，对行业的稳定健康发展造成一定的不良影响。在承兑汇票贴现等业务的处理方面，较之大型国有商业银行，由于业务人员素质等方面因素，更容易出现因为对发票等资料审核不严而造成给无真实贸易背景的企业进行贴现的情况，给银行的经营带来风险甚至损失。 　　在数据库的管理方面，地方金融机构往往由于管理经验及人才结构的欠缺，无法完全做到数据的安全存储备份，及线上系统的长时间无差错运行，一旦系统出现意外或崩溃，也无法做到在短时间内恢复并挽回损失，给客户资金的保值增值带来隐患。如果因此引起群体性事件，监管部门及地方政府将较为被动。因此，加强对地方金融法人机构资产负债损益及信息系统的审计，对于服务地方经济发展的地方各级审计机关来说，也显得日益重要，地方各级审计机关应当提早准备，储备金融审计人才，改善人员知识结构，为日后全面铺开的金融机构审计做好准备。 　　就目前地方审计机关的人员结构和项目安排情况，在确保完成各级政府安排的审计项目的前提下，可以对当年项目进行调整和优化，适当延长金融机构的现场审计时间，不局限于只对某一年的资产负债损益情况进行审计，这样可以增强审计的连贯性，更容易发现问题，规避审计风险，提高审计质量。 　　（四）强化其他金融机构的审计检查 　　我国的商业金融机构除了上述商业银行外，还有保险公司、证券公司、担保公司、小贷公司等机构。在这里，重点探讨一下对担保公司和小额贷款公司的审计监督。 　　随着地方经济的发展，人民群众对商业贷款的需求越来越强烈，而在提供贷款的时候，银行为了降低风险，往往不直接放款给借款人，而是要求借款人找到第三方为其做信用担保。而在当前经济快速发展的前提下，为了满足更多的中的贷款需求及难题，在全国各地建立了为中小企业担保的体系，各种属性和规模的担保公司应运而生。这些担保公司为地方经济的发展做出了贡献，但是，由此所带来的一些负面影响也不容忽视。例如，一些小型的私营担保公司存在“挂羊头卖狗肉的情况”，其股东为了追逐利益，将自有资金用于发放高利贷，而将应该由其缴纳给银行的保证金转嫁给有贷款需求的中小企业，如此操作，担保公司不仅不需要付出太多担保成本，又能够收取自有资金的利息，并赚取担保费。 　　各地的小额贷款公司也存在类似的情况。小额贷款公司是由自然人、企业法人，及其他社会组织发起设立的，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。在我国各地，小额贷款公司广泛地存在，国家批准设立小额贷款公司的初衷，是为了促进农村经济的发展，为农户及农村企业的发展提供资金支持。然而，我国当前小额贷款公司的现状并不乐观，很多小额贷款公司不仅没有起到促进农业发展、提高农民生活水平的作用，反而存在扰乱金融秩序的危险。由于农户的信用等级往往较低，在认识上也存在一些误区，贷款收回较为困难，一些小额贷款公司表面上打着给农户农民发放贷款的旗号，事实上却干着高利贷公司或者地下钱庄的营生。而由于其通常由私人或企业发起设立，政府部门对其也缺乏监督指导，无法对可能发生的问题进行预测和控制。 　　目前，担保公司可以分为政府发起设立和社会发起设立的两种，对于由政府发起设立的担保公司，审计部门可以将其纳入年度审计计划，而对于社会发起设立的担保公司和小额贷款公司，目前尚无法律作为依据对其进行审计。但是，对于一些由政府财政资金进行补贴或奖励的担保公司和小额贷款公司，审计部门可以在历年的财政预算执行情况审计中将其定位延伸审计对象，对其经营情况进行摸底。对于无财政资金涉及的担保公司和小额贷款公司，可以在征收审计中对其进行检查。 　　担保公司和小额贷款公司在地方经济发展中有着其较为特殊的地位及作用，审计部门应当发挥好“免疫系统”的功能，强化对其进行检查监督，了解并掌握其经营风险，为政府的监管提供支持，使其在地方发展中多发挥正面作用，促进地方经济繁荣。 　　【参考文献】 　　1．《经济学》第十七版 人民邮电出版社 保罗?萨缪尔森、威廉?诺德豪斯2．《金融学》 中国人民大学出版社 黄达 　　3．《国家治理的理论内涵》 人民论坛2014年4月上 徐湘林4．《国家治理视角下如何深化国家审计》 傅雯玉