基于发展观的持续审计监督机制研究

基于发展观的持续审计监督机制研究 [摘 要]党的十八届三中全会开启了我国全面深化改革的新征程。全方位、深层次、多角度推进改革，必将为工作带来许多新挑战、新要求。面对这样的新形势、新机遇，审计工作“必须充分发挥免疫系统”功能，为全面深化改革保驾护航。 　　[关键词] 改革；审计监督；要求；改进方向 　　前言 　　党的十八届三中全会站在新的历史起点上，对全面深化改革作出战略部署，吹响了新时期改革开放的进军号。全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是我们党治国理政基本理念的重大创新和突破，既丰富了国家治理理念，也丰富了国家审计内容，为审计工作进一步推动和完善国家治理提出了更多、更新、更高的要求，也为审计监督在更大层面上、更广空间领域发挥作用指明了方向。 　　审计是国家治理的重要组成部分，在推进完善国家治理中发挥着重要的作用。面对新形势新任务新要求，审计机关将深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为出发点和落脚点，当好全面深化改革的助推器，高度关注经济体制改革中的障碍性问题，关注权力运行中的薄弱环节，关注重大违法违规、经济犯罪和腐败问题，关注政府依法行政行为，关注人民群众的根本利益。 　　一、研究综述 　　审计是通过检查有关报告、报表或其他断言的证据，以确定与既定标准相符程度的过程（R J Anderson，1977），审计质量则是审计理论体系模式的关键环节R K Mautz,1961与审计独立性有着密切的关系H A Sharaf,1961，此外，审计信息传输又构成审计判断和衡量的核心环节（C W Schandl，1978）。受托经济责任成为审计功能的基础（T Lee，1986），又是审计的重要前提（D Flint，1988）。 　　国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用（李金华，2003）。国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理（刘家义，2011）。“诊断监督观”向“免疫系统观”的转变反应了中国国家审计目标与职能的发展（王立彦，2008）。国家审计的质量与被审计对象和当地政府类型是相关联的（G Giroux，2011），通过分析师事务所规模与市政行业问题之间的关系，可以研究间接代理的审计质量（S Lowensohn，2007），国家审计与的审计资源的分配形式是一样的（L A. Johnson，2006），但是地方政府的形式和地方政府的的审计质量和审计过程不是审计委员会存在的显著因素（B C. Fitzgerald，2014）。国家审计与社会经济权责结构是同步发展的（李若山，1991），只有加速实现国家审计向现代审计的战略转变，经济发展方式转变、经济社会又好又快发展才有保障，才能真正落实到位、取得最佳效果（尹平，2012）。 　　二、无锡地方现状与绩效 　　（一）审计现状分析 　　30年来，全国审计机关直接促进增收节支和挽回损失1.2万亿元，移送违法违纪事项和犯罪案件线索4.2万件，参与700多件法律的立法协调工作。 就无锡市而言，从2011年至2013年中，审计在查处违纪违规金额、促进增收节支金额方面取得了不错的成绩。 （具体金额见下图1）

图1
　　市本级方面，近三年来，在全局同志的努力下，审计工作取得不错的成效。在地税局征管审计方面，分别关注了技术贸易委托开票管理、劳务发票管理和契税、房产税征管情况等三个方面，重点揭示税收制度漏洞和征管薄弱环节，及时收缴税金总计达5474.34万元；在政府重点建设项目审计方面，以规范项目建设管理、提高政府绩效为目标，重点选择锡澄供水、轨道交通、太湖新城等政府投资重点项目进行竣工决算审计和跟踪审计，累计决算审计资金138.75亿元，审计后节约资金19.95亿元； 在社会保障和民生改善方面专项审计方面，审计坚持将民生工程和民生资金审计作为重点工作来抓，在失业保险使用及管理情况、住房公积金绩效情况、稳定“菜篮子”价格政策执行情况等专项审计中，发现了政策和制度方面存在的漏洞，规范了运行管理机制，维护了群众的利益，督促了社会保障资金的安全运行。无锡审计在城市改革发展过程中正扮演着不可或缺的角色。 　　（二）持续审计监督的成效 　　审计是一个以审计机关为核心，外部机构参与，监督被审单位的过程。审计机关审计监督意识的强化，手段能力的增强、外部机构的关注与参与度、披露被审计单位的问题建议和涉及资金是审计监督职能提升的五个维度。由图2我们也不难看出，我市审计监督的成效呈现较为乐观的态势：外部机构的关注与参与程度以及审计机关自身的监督意识与手段能力在保持原有稳定的发展基础上，求得了一定的发展空间；而对于被审单位来说，其采纳建议的数量与审计过程中所涉及资金的规模呈现出积极扩大的趋势；五个维度的较为突出的是审计机关自身的手段能力的增强，希望能够充分利用这一优势，使得各方面都能够综合迈上新的台阶。  

图2 2011年-2013年无锡审计监督与成效
  　　随着改革的深入，我们要加大审计力度，改进审计方法，做好公共资金“守护者”， 念好权力监督的“紧箍咒”，以审计“倒逼”各项制度的改革完善，充分发挥审计的监督职能、建设性作用和“免疫系统”功能。审计机关要全力服务于当前改革发展的大局，审计人员要在全面深化改革的大潮中有为有位有味。 　　三、新形势下审计工作的要求 　　全面深化改革也是对审计工作的紧迫要求，我们必须用改革的精神推动审计创新，更好地履行审计监督职责，更好地担负起历史使命，做全面深化改革的推动者、促进者、实践者。这也对我们审计工作提出了新的要求。 　　1、更好发挥审计对公共资金资产的“守护者”作用着力解决政府收入不在“预算笼子”、政府资产不在“账本笼子”、政府支出不在“科目笼子”、政府债务不在“安全笼子”等问题。 　　2、更好发挥审计对调整转型的“助推器”作用加强政府性投资项目审计，力求项目投资效益最大化；加强政府性专项资金审计，力求资金绩效最大化；加强存量资金审计，力求沉淀资金最大化盘活。 　　3、更好发挥审计对公权运行的“紧箍咒”作用用“清单制度”规范审计对象的相关权力，用“制度”规范领导干部权力。 　　4、更好发挥审计对民生投入的“捍卫者”作用确保民生投入用在刀刃上、环境投入特别是治水投入取得实效，管理好、利用好、保护好自然资源。 　　5、更好发挥审计对反腐倡廉的“利剑”作用 　　加强与纪检等部门的协作配合，建立健全“老虎”、“苍蝇”一起打的联动机制。 　　四、持续审计监督机制的改进方向 　　为了更好的发挥审计监督职能，切实发挥审计在服务全面深化改革中的积极作用。强化“揭露问题、防范风险”、“服务改革、助推转型”、“制衡公权、反腐倡廉”三大功能。审计工作必须适应新形势、新环境，相应的改变审计重点和审计方向。 　　（一）着力加强审计，促进深化财税体制改革按照全会提出的建立现代财政制度的要求，将所有政府性资金纳入审计监督视野，推动建立更加完整的财政管理体系，建立健全事权和支出责任相适应的制度体系。要加大对政府全口径预算决算的审计监督，关注预算编制的严谨性、的规范性、预算资金分配的公平性、专项资金设置的必要性；加大对中央转移支付资金的审计，促进完善一般性转移支付稳定增长机制，确保各项重点部署落实到位；加大对政府性债务的审计，关注经济运行中的财政和债务风险，促进建立债务管理及风险预警机制。 　　（二）着力加强对政策措施落实情况的跟踪审计，促进国家政策的落地生根《国务院关于加强审计工作的意见》提出要持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计。对于国家出台的各项政策，特别是稳增长、促改革、调结构、惠民生等政策的部署执行情况以及取得的实际效果，都将成为审计覆盖的对象。这将极大促进政令畅通，通过及时发现问题、传递好的做法，促进国家政策的落地生根。 　　（三）着力加强领导干部经济责任审计强化权力运行制约和监督机制创新审计机关要以“权力运行”和“责任落实”为重点，关注领导干部重大经济事项的决策程序和决策效果，抓住工程建设、招商引资、、大型活动财务收支管理等关键部位开展审计，加强对领导干部住房、办公用房以及公车配备等情况的监督检查，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。进一步加强对同一类型领导干部审计情况的分析研究，为相关部门加强干部管理提供依据。此外要强化审计结果运用，切实落实经济责任问责办法，促进领导干部守法守纪守规尽责。 　　（四）着力加强民生审计，促进保障和改善民生深化行政体制改革的重点在于转变政府职能，建立公共服务型政府。我们在审计工作中，要立足人民群众最关心最直接最现实的利益问题，加强教育、养老、医疗、就业、社会保障等民生资金的审计，坚决查处挤占挪用、滞留、乱收费等侵害群众切身利益的行为，坚持以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，加强对社会保障、安居工程、政策性农业保险、农村合作医疗、土地出让金等关乎广大人民群众切身利益的民生资金和项目的审计。通过审计，严肃查处挤占挪用、虚报冒领、损失浪费等问题，着力揭示落实国家政策不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的突出问题，促进各项惠民政策落到实处。 　　（五）着力加强节能减排和资源环保审计，加快生态文明建设要加大环保专项资金和重大能源项目的审计力度，揭露和查处资源开发、土地出让、专项资金收缴使用中的严重违法行为，促进资源合理规划、高效使用；围绕节能减排、污染治理的总体目标和要求，强化对重点环境工程的审计，严格检查相关政策执行及目标任务完成情况，推动建立源头保护、损害赔偿、责任追究、环境治理和生态修复等制度体系，保障生态安全；积极探索领导干部自然资源资产离任审计，关注水、土地、矿产等资源使用情况，推动建立生态建设长效机制。 　　（六）着力加强重点行业审计，促进市场体制改革全会提出，要减少行政干预，使市场在资源配置中起决定性作用。审计机关一方面要重点关注基础产业等政府管制较多的领域，加强对交通、电力、电信等重点部门和资金的监督，加快推进上述领域的价格形成机制改革，提高资源配置效率；另一方面，要关注市场监管体系改革，特别是行政审批权取消与下放、行政审批效能和监管有效性、市场公平准入等情况，加强对国有企业、地方金融机构、重大投资项目等审计，规范项目审批、招投标、采购等行为，优化市场经济环境。 　　（七）着力加强对重大违法违纪问题和经济案件线索的查处，促进反腐倡廉和作风建设要严肃揭露和查处滥用职权、贪污受贿、奢侈浪费、破坏环境、损害群众利益等问题，监督检查中央“八项规定”执行情况，厉行节约反对浪费条例、公务接待管理规定等贯彻落实情况，充分发挥审计反腐“尖兵”和“利剑”作用。对审计发现的重大疑点问题和案件线索，决不轻易放过，一定要查深查透，确保违纪违规和经济犯罪行为得到依法严惩。同时，要进一步加强与纪检、监察等部门的协调配合，切实提高案件查处的合力。 　　五、结束语 　　30年的审计实践使我们深切体会到，做好审计工作必须坚持党的领导，把中国特色社会主义理论作为前进指南，始终把握正确的政治方向，切实有效履行职责；必须坚持围绕中心、服务大局，立足推动完善国家治理、促进经济社会科学发展的全局来谋划和思考审计工作；必须坚持从维护法律尊严的高度来开展审计监督，依法规范审计行为，推动依法行政、依法治国；必须坚持从实际出发，科学总结，实践检验，勇于开拓进取，走中国特色社会主义审计之路；必须坚持以人为本，狠抓队伍建设，为审计事业的持续发展提供坚实的智力支持和人才保证；必须坚持“依法、责任、忠诚、清廉、独立、奉献”的审计人员核心价值观，树立坚强的意志品质，无私无畏，为审计工作科学发展奠定基础和提供保障。这些方面是30年来审计事业蓬勃发展的关键所在，必须一以贯之地坚持下去，推动审计事业持续稳定发展。 　　回首30年，审计艰苦创业、尽责担当，为经济社会发展做出了应有贡献；立足30年，审计正当而立、信心满怀，我们一定不负党和人民重托，忠诚法律、忠诚事业，在新的起点上忠实履行职责，当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、反腐败的利剑、权力运行的“紧箍咒”、深化改革的“催化剂”，努力打造廉洁、俭朴、法治的专业化队伍，为推动完善国家治理、全面建成小康社会、实现“中国梦”作出新贡献。 　　参考文献 　　[1] Gary Giroux, Rowan Jones.Measuring audit quality of local governments in England and Wales[J]. Research in Accounting Regulation. 2011, 231: 60–66[2] Suzanne Lowensohn， Laurence E. Johnson .Auditor specialization, perceived audit quality, and audit fees in the local government audit market[J].Journal of Accounting and Public Policy. 2007,266:705–732. 　　[3] Brian C. Fitzgerald ， Gary A. Giroux.Voluntary formation of audit committees by large municipal governments[J]. Research in Accounting Regulation2014, 261:67–74. 　　[4] Lynn A. Johnson.The effect of audit scope and auditor tenure on resource allocation decisions in local government audit engagements[J]. Accounting Forum.2006, 302 : 105–119[5] 刘家义.树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能[J].求是, 2009 10 :28-30. 　　[6] 王光远、瞿曲. 外包:述评与展望[J] .审计研究,20052 :11-19. 　　[7] 时现、李善波、徐印.审计的本质、职能与政府审计责任研究——基于“免疫系统”功能视角的分析[J].审计与经济研究, 20093: 8-13. 　　[8] 谭劲松、赵黎鸣.跟踪审计的“免疫防线”:体系构建与案例分析[J].审计与经济研究,20131 :18-25. 　　[9] 李若山.论审计与我国社会经济权责结构的改革[J].中国经济问题,1992 6: 54-59[10] 王立彦.从“诊断监督观”到“免疫系统观”[J].中国审计,200819: 　　[11] 朱佳俊,郑建国,覃朝勇.不完全信息的审计博弈及风险分析[J].东华大学学报自然科学版, 20133:385-390. 　　[12] 祁敦芳.政府绩效审计[M].北京:中国时代经济出版社,2009:202-207.