农村低保政策执行审计研究 农村低保政策执行审计研究 农村居民最低生活保障制度,既是实现社会公平、维护社会稳定的需要,也是政府对国民应尽的责任和义务，同时，实施农村居民最低生活保障制度是社会救助体系的一个重要组成部分，是传统的救济制度的改革与深化，是国家为保障农村困难群众的基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一项制度。农村低保在保障民权、构建合谐、促进稳定等方面发挥了积极作用，有效保障了农村困难群众的基本生活，促进了农村社会稳定和经济发展。近年来中央、省、县级不断加大资金投入力度，政和县认真按时完成农村低保提标，2014年5月农村低保标准从家庭年人均收入1900元提高至2100元，截止2014年8月，农村低保2080户，5748人，农村低保金发放586.38万元。县乡民政部门按照摸清底数，扩大范围，提高标准，加强管理，逐步实现应保尽保的工作思路，抓落实，扎实推进，农村低保工作取得了明显成效。但也发现基层在实际操作中遇到的一些问题。 　　一、农村低保政策执行取得的主要成效 　　1、    党的惠民政策得到有效实施。在农村建立最低生活保障制度，是贯彻落实党中央、国务院关于解决农村困难群众生活问题，切实维护和有效保障农村困难群众基本生活权益的主要举措。县乡村结合实际制定了实施办法，广泛开展了宣传活动，民政等有关职能部门深入实际，工作扎实而富有成效，使农村低保工作在广大农村得以顺利开展，党的惠民政策在农村地区得到有效实施，把党的惠民政策送到老百姓家中，让百姓实实在在地得到了实惠，深受广大干部群众的赞誉和拥护。 　　2、    农村困难群众的最低生活基本得到保障，生产积极性不断提高。每年安排农村低保资金额度大，履盖面广，农村困难群众的最低生活基本得到了保障。不少困难群众十分珍惜和感恩党的好政策，勤俭节约、生产自救，生活逐步好转，有的困难群众还积极申请小额信贷，因地制宜发展种养殖业，找准了发展的路子，对生活、对未来充满信心。 　　3、党群干群关系进一步融洽。农村低保工作，政策性强、涉及面广。在开展工作过程中，广大干部群众受到了一次党的路线、方针、政策和爱国主义、集体主义的再教育，农村困难群众得到了实惠，亲身感受到了中国共产党的英明和社会主义制度的优越性，是党和政府情为民所系，权为民所用，利为民所谋，实实在在为百姓办实事、办好事的具体体现。党群，干部关系进一步融洽。 　　二、当前农村低保政策执行存在的困难及问题 　　1.现行的低保对象指标与实际情况有差距。层层下达指标的做法欠公平，我县低保对象从县到乡是按经济状况，高中低山及户数比例分配低保指标，在实际工作中乡到村，村到组也采取的是这种办法分解指标。由于村与村、组与组之间经济基础不同，困难户多少也不相一致，这样就造成了人为不公平的现象存在。 　　2.    低保对象的界定难。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收人问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农民的个人收入。由于在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有计算农村家庭收入的办法，但实际计算时还比较困难。在实际操作中，标准的确定人为因素比较多，缺乏科学测算和合理精算。一是划定的贫困线不好掌握，对低保户的收入只能大概估算。二是在农村生活困难的家庭比较多，部分村干部为避免出现矛盾，需要多次召开会议反复评议才能确定。有的村因指标不够，而使符合低保标准的低保对象不能够享受低保。三是农民对于低保标准核定没有发言权，参与度不够，监督意识不强。 　　3.    低保的动态管理有待改善。大部分村都是一年才重新评定一次低保对象, 低保对象动态管理还较为薄弱，虽然有一系列管理措施，但由于多方面原因，效果并不明显；动态管理执行不力，核查清理难彻底，低保对象按照要求应实行动态管理制度，但在实际工作中，有的地方 并未实行这一管理制度，有的虽建立了相关制度，但流于形式，“进低保易，出低保难”的现象较普遍，低保对象长期缺乏回访核查，容易造成已经不具备享受低保条件的农户因为没有及时清理而仍然享受低保政策，具备条件的没有被及时纳入低保对象，导致“应保未保、应退未退”现象发生，甚至出现“一次定低保、终生享受”的现象，有失公平等。 　　4.    低保的规范化管理缺位。一是准入资格把关不严，审核程序不规范或流于形式，“一评三审三榜”的工作机制未真正建立，三榜公示不到位，群众知晓度不高。二是低保基础管理薄弱、乡村两级的档案材料保管不齐的现象普遍存在，特别是村一级的经办人员素质参差不齐，管理不规范，给工作增加了难度。三是政策执行走形变样，困难群体权益受损。随着国家农村低保政策的推行，投入资金的增加，低保补助金逐渐成为少数村干部和农户觊觎的目标。一方面，一些不符合享受低保政策条件的家庭托人情、找关系，进入低保队伍；另一方面，少数村干部歪曲执行低保政策，利用手中权力违规 为自己亲属办理人情低保，或者以他人名义办理低保让自己受益。四是资金拨付不及时，低保金推后发放到低保对象手中，资金到位慢，发放不及时，未能充分发挥专项资金应有的作用。 　　5．    信息公开不透明，低保资金监管乏力。一是低保政策宣传力度不够，农民群众对低保相关政策了解不多，加上审批过程和审批结果公开不及时、不全面，群众信访投诉渠道不畅通，农民无法进行有效监督。二是在现有监管体制下，政府对基层民政所或低保工作机构，民政 部门上下级之间，财政、审计、纪检监察部门对同级民政部门缺乏有效监督，导致低保资金滞留挪用、截留侵占等违纪 违规行为时有发生。三是制度不健全。农村低保政策、审批程序、保障措施等不完善，信息公开不畅通，也使得低保资金容易被骗取、套取。 　　6.    农村低保边缘户救助问题越来越突出。农村低保面扩大后，对那些边缘户对象难以确定。这部分生活水平处于低保线临界状态的低收入户，按政策不能纳入低保范围，但家庭往往会因病、因学、因灾等情况导致深度贫困。 　　7. 人、户分离享受低保的情况逐渐增多。按低保的原则是“保户不保人”，一个家庭应是一个整体，家庭成员间有相互扶助的义务。而一些地方在实际操作中，将因病残等丧失劳动能力的、年老体弱的从家庭中分离出来享受低保，与法定的赡养义务相违背。 　　8.    低保对象的救助标准有待提高。近年来物价水平较高，生活必需品的价格上涨幅度较大，特别是粮食、食用油及生活用品价格的增长，增加了农村低保对象生活的困难。由于基本生活消费支出的高增长，现行低保标准虽然已有提高，还是难满足低保对象的生活需要。 　　9.思想上重视程度不够。部分乡镇没有把农村低保工作摆上重要议事日程，没有正确处理好经济工作与农村低保工作的关系，对农村低保工作“讲起来重要，做起来次要，忙起来往边靠”。有的乡镇只重视经济工作，而没有把农村低保工作真正作为救助体系建设和为民排忧解难的重要工作，没有列入考核内容。有的虽有方案和制度，但只是说在口头上、停留在纸上，没有落实到行动上。少数乡镇、村干部认为农村低保抓好抓坏与本人利益关系不大，有的持一种应付了事的态度，致使操作层面有漏洞，工作效果不好。在实际工作中主要靠民政干部，有的对农村低保工作无计划、落实不力，致使农村低保工作处于发展不平衡的状态。 　　10.人员不足，工作手段滞后。一是人员不足，各乡镇只设一名民政专干，要总揽民政救济等一切事务，还要承担量大面广的低保工作，加之近年来低保一直在扩面，工作量不断增大，多数乡镇低保对象数百人，年发放资金百万余元，单靠一个民政干部操作，工作难度大，也难以保证工作质量。二是工作手段滞后。部分乡镇未配计算机，基础工作靠手工完成，工作量大，核查周期长，不少地方低保金不能按月发放，不适应低保工作的要求，严重影响了低保政策实施的质量。也不符合低保工作科学化、准确化、信息化的要求。 　　三、农村低保政策执行的对策和建议 　　1.加大宣传力度。要通过广播、电视、黑板报、宣传车和专场文艺演出等宣传方式将农村低保政策进行广泛宣传，做到家喻户晓。结合实际编写农村低保宣传手册，下发到县乡有关单位、农村村委会、包村乡镇干部、乡镇民政办，做到宣传政策到位，落实政策到人。继续加大培训力度，改进培训方式，讲求培训效果。对乡镇民政局干部进行农村低保专业知识培训，进一步提高知情权和业务能力。 　　2.加大管理力度。要形成“能进能出、保障准确、运转良好”的农村低保工作机制，必须坚持以规范工作程序为基础，以动态管理为关键，突出把好重要环节，促进农村低保工作管理规范化和制度化。一要把好低保资金管理环节。要严格按照低保金的管理要求，建立低保资金专帐，做好低保资金的专户管理、封闭运行专款专用。必须做好低保资金按时发放工作，杜绝克扣挪用、截留低保金等违规行为。二要把好低保对象的核查环节。对低保对象按照困难程度和收入来源的不同建立起分类施保、定时核查制度。建立农村低保对象、家庭备案制度，落实财产登记和家庭收入定期申报规定，及时登记低保对象家庭异动情况。三要把好低保审批环节。坚持“一评三审三榜”的运行机制,按照“户报、村评、乡审、县定”的程序，务求公正、公平、公开。四要把好低保工作的监督环节。设立低保举报电话，接受群众举报，欢迎人大代表、政协委员等社会各界对低保工作进行监督。监察、财政、审计部门对低保资金使用管理要加强监督检查。发现截流、贪污、克扣、优亲厚友和人情保等现象要及时予以纠正，对工作人员的违纪行为要从严查处。 　　3.优化工作环境。一是县政府要根据基层民政干部缺乏的实际，充实健全乡镇民政办组织，人员在乡镇现有编制中选配2—3人，专门负责这一工作。二要建立信息化服务体系，强化信息化管理手段。各级政府应在确保农村“低保”经费足额到位的同时，还应划拨足以保障农村“低保”信息化的网络设施和人员经费，从而建立起农村“低保”信息网络，努力提高农村“低保”服务效率和质量。因此，县政府应加大投入，建设城乡低保信息管理系统；三要加强对基层低保管理人员培训，实现低保信息网络化，由计算机对低保对象进行信息处理，既可减少财力又可节约资金，同时还能大大提高工作效率。四要积极探索农村低保资金发放的各种有效形式，推行“一卡通” 发放等有效措施，确保低保金的发放安全、堵塞漏洞，搞好监督检查，杜绝违纪行为。 　　4.增强低保人员的维权意识。农村享受“低保”的一般都是年龄比较大或疾病伤残者，他们对“低保”制度不了解，大多是政府给多少就拿多少，没有维权意识。可见，最低生活保障制度的实施不能停留在表面上，而应让领取人知道他们应领多少以及让他们明白领取“低保”是他们的权利，不是想给多少就给多少，从而增强他们对“低保”的维权意识。 　　5.进一步完善相关政策。为了提高农村低保对象的社会救助效果，应该制定并完善与农村低保制度相配套的优惠政策，各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的救助。并对有劳动能力的救助对象给予就业扶持，鼓励其通过生产劳动脱贫自救。 　　6.县乡村要进一步提高认识，切实加强对低保工作的领导。低保工作是保障农村居民基本生活权益，构建和谐社会，维护社会稳定的重要举措，是党和政府行使基本社会职责，关注民生的一项系统工程，政策性强，涉及面广，因此，要进一步提高认识，加强领导，把低保工作作为一项保稳定、促发展的政治任务纳入政府的议事日程，及时督办检查，研究解决落实过程中存在的突出问题。同时，建立健全政府主管，民政牵头，财政审计监督，部门配合的工作机制，并把低保工作纳入相关部门年度责任目标管理考核的主要内容之一。县民政部门要根据实际拟定具体的督查工作方案，突出针对性、可操作性，对乡镇按一定的比例进行跟踪抽查，做得好的给予通报表扬，对问题突出的村，要及时与乡镇党委、政府、交换意见，及时指出存在的问题和不足，唤起乡镇领导的高度重视。 　　7.    严格惩处违纪违法行为。加大对涉农违纪违法案件尤其是侵占、挪用低保资金行为的查处力度，对在农村低保检查中发现的违纪行为，发现一起取消一起，情节严重的将追究相关人员的责任，涉嫌犯罪的移交司法机关追究法律责任，发挥案件查办的震慑作用，切实维护和保障群众的合法权益。  

农村审计工作中应重点把握的问题 农村审计工作中应重点把握的问题

　　农村工作是农村经营管理工作的重要内容，它在农村财务、农民负担和土地承包监督管理、推进社会主义新农村建设等方面，发挥着不可替代的作用。加强对村集体经济组织的审计。既是促进基层党风廉政建设，密切党群干群关系，维护农村社会稳定，适应建设社会主义新农村新形势的需要。也是维护村集体经济组织和农民利益的重要举措。因此，对农村审计工作应重点突出以下几个问题：

　　一、财务收支审计

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拆迁资金审计的现状、重点及建议 拆迁资金审计的现状、重点及建议 拆迁资金专项是审计工作的重要组成部分和有益补充，为服务化解经济社会发展的重点、难点和热点问题，促进和谐发展起到了明显的积极作用。笔者结合多年拆迁资金审计复核工作实际，谈谈对拆迁资金审计几点认识。 　　一、拆迁资金审计工作的现状 　　（一）拆迁政策不齐全。虽然2011年1 月份出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上的房屋拆迁补偿作出了规范，但对集体土地上的拆迁政策尚无统一的政策，而当前的拆迁中集体土地上的拆迁占比远远大于国有土地上的房屋拆迁，另一方面，就一个地区来讲，不同的区域的补偿方法也不尽相同，这给拆迁工作和审计带来了难题。 　　（二）目前的拆迁资金审计以事后审计为主，审计监督难度较大。该项审计大多是发生在拆迁结束以后，房屋及附属设施已基本上拆除完毕，审计时接触的资料多为书面材料，既多又杂，被审计单位提供的数据真实性很难考证。 　　（三）涉及的群众面广，房屋结构质量参差不齐，同一种装潢项目，市场的档次和价格相差悬殊，这造成补偿标准不一，难以对拆迁评估进行很好的监督。 　　（四）拆迁专项资金审计至今还没有形成比较成熟的具有现实指导性的实施方法和方案，而许多审计工作人员由于缺少相关拆迁业务知识的学习，房地产价格评估的能力不足，导致拆迁资金审计的质量不高。 　　二、拆迁资金审计工作的重点 　　（一）审核拆迁程序是否符合要求。向拆迁人（拆迁单位）获取建设项目批准文件、建设用地规划许可证及规划红线图、国有土地使用权批准文件、拆迁计划及拆迁方案、指定金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明、委托拆迁合同、房屋拆迁许可证、评估机构选定程序等各类前期资料，核实该项目拆迁程序是否合法合规。若发现拆迁程序存在瑕疵，需及时向建设单位、拆迁单位提出审计意见和建议，以防止拆迁程序不合法而形成事实上的非法拆迁。 　　（二）审核拆迁安置补偿是否符合有关规定和标准。通过仔细核对被拆迁房屋权属证明、拆迁安置补偿协议、评估报告、拆迁补偿资金核算单以及各类水电气、电话、网络、有线电视等费用补偿依据，审查每一份拆迁安置补偿协议是否符合现行拆迁政策，对于房屋的性质和面积的确认，审查是否有产权证明或有关部门审批，是否存在违法、违规操作现象。若被拆迁人选择产权调换方式，由拆迁人（拆迁单位）提供安置用房的，应对安置房的安置和结算情况进行审查。对于补偿安置结果的审查应重点审查补偿金额和标准超过平均标准和定额的对象。在审计中还应注意拆迁补偿的公示情况，应关注补偿和安置结果的公示是否到位，应核对公示结果与实际补偿是否一致，必要时还应进行走访，核实有无冒领拆迁资金的现象。 　　（三）审核拆迁服务费及拆迁工作经费的提取、使用是否合理、合规，有无滥支乱用行为。 　　（四）审核被拆房屋残值的出售是否符合程序，收入是否到账，核算是否准确等。 　　（五）审核项目资金来源、运用、结余等情况。审核项目资金是否专户存储，专款专用；是否存在挤占、挪用或变相挤占、挪用项目资金情况；拆迁补偿资金是否按协议及时发放给被拆迁人。 　　（六）审核安置房源的管理是否规范。安置房的取得是否合规；是否登记台账，房源的购建使用登记准确，是否定期盘点，账实是否相符。 　　三、对开展征地拆迁专项资金审计的几点建议 　　（一）要尽快建立拆迁专项资金跟踪审计制度。一是审计机关提前介入征地拆迁工作，实行全程跟踪，可以提高资金的使用效益，更重要的是及时提供有关信息，为领导决策提供科学的依据。二是有利于推进拆迁管理工作规范化，及时纠正工作中的错误，促进拆迁管理工作按法律办事，按规矩办事，确保补偿资金及时发放到位，保障群众利益，维护拆迁区域的社会稳定。三是审计部门作为第三方实施过程性监督，可以在一定程度上避免拆迁单位、被拆迁人以及相关工作人员相互串通，套取补偿资金，从而在源头上及时防范和遏制腐败行为的发生。 　　（二）要深入拆迁现场，尽量获取第一手资料。房屋拆迁工作量大，涉及范围广，人口多，各拆迁户房屋结构标准不一，历史成因不一。为保证审计证据的客观性，相关性，充分性和合法性，审计工作人员要不断加强相关业务学习，并深入拆迁现场，走访群众，认真做好取证材料，记好审计日记和审计工作底稿，加强依法监督，如有必要，还要采用摄像的方式，记录一些影像资料。要详细了解拆迁的范围，拆迁的内容，安置补偿的标准、补偿资金的落实情况，监督补偿专项资金的使用和流向情况。另一方面审计人员应及时进行市场调查，掌握各类房屋的价格和各种装潢材料的品种、规格和价格，对评估内容进行有效的审核和评价。 　　（三）要加大拆迁工作过程的透明性，把监督落到实处。相关主管部门和具体实施单位要把各自的职责权限、补偿执行标准、补偿项目和补偿安置结果张榜公布，做到公开、公正、透明，接受社会的监督，这样才能尽量避免拆迁资金管理出现纰漏，同时也有利于补偿资金足额发放到拆迁户手中，做到专款专用。 　　拆迁工作是一项系统工程，仅仅靠审计部门单独执法，难以取到明显效果，审计部门应充分利用与各相关执法部门和职能单位的协作配合机制，对审计发现的信息和苗头性的事件要及时通报尽快整改，否则往往难以挽回损失，这要求审计过程前移的同时，相关部门要加强对这项工作的监管，加大对违规行为处罚力度，真正促进国家建设拆迁资金的安全完整和使用效益。

拨入专款（restricted appropriation） 拨入专款（restricted appropriation）

    事业单位收到的财政部门、上级单位或其他单位拨入的有指定用途，并需要单独报账的专项资金。

　　性质 从外部取得的、需要独报账的、且于专门用途的资金。内部形成的有专门用途的资金称为专用基金。有些行业的会计制度将专用基金和拨入专款两类专项资金合称为受限制基金。

　　来源 （1）财政机关拨入的专款；（2）主管部门或上级单位用非财政补助收入资金拨入的专款；（3）社会其他单位或个人无偿损赠的、不需留本，但有指定的专门用途的款项。